آیا در ایران سیستم تک مجلسی حاکم است؟

محمد حسینی معاون پارلمانی رئیس جمهور، روز ۱۵ بهمن ۱۴۰۲ در سی‌امین نشست معاونان و مدیران کل امور مجلس وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی و غیردولتی، مدعی شد: «در ایران سیستم تک مجلسی حاکم است و مثل کشورهای دو مجلسی نیست که مصوبات در مجلس دوم بلا اثر شود. در برخی از کشورها مانند فرانسه، انگلیس، روسیه و سوئیس دو مجلس وجود دارد و در ایران قبل از انقلاب نیز این‌گونه بود در این شرایط اگر قانونی تصویب شد مجدداً مجلس دوم نیز باید آن را تایید کند که بعضاً در مواردی که برخلاف خواست حاکمان است، تصویب نمی‌شود. بعضاً شورای نگهبان را مجلس دوم تلقی می‌کنند، در حالی‌که این ادعا و شباهت‌سازی درست نیست، چون شورای نگهبان صرفاً نهاد ناظر است که از قانون اساسی و شرع صیانت می‌کند.»

در این فکت‌چک به سراغ بررسی این ادعاها می‌رویم و به این سوال پاسخ می‌دهیم که فرایند قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی ایران چگونه است؛ آیا قوانین در ایران از سوی یک مجلس تصویب می‌شود؟ و اینکه آیا در کشورهایی که سید محمد حسینی به آنها اشاره کرده، مجلس دوم می‌تواند مصوبات مجلس اول را بی‌اثر کند؟

سیستم قانو‌ن‌گذاری در ایران؛ تک‌مجلسی یا دو مجلسی؟

در قانون اساسی، اصول مختلفی به مساله قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی اختصاص دارد. ابتدا این اصول را مرور می‌کنیم.

مطابق اصل ۵۸ قانون اساسی، «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌‏شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی كه در اصول بعد می‌‏آید برای اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ می‏‌گردد.»

در اصل ۷۱ نیز آمده است: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌‏تواند قانون وضع كند.»

با این وجود، مروری بر دیگر قوانین و همچنین بررسی روند قانون‌گذاری در دهه‌های گذشته تا کنون، نشان می‌دهد که مجلس شورای اسلامی، حرف اول و آخر را در تصویب قانون نمی‌زند.

ضمن اینکه هیچ مصوبه‌ای بدون تایید شورای نگهبان اعتبار ندارد.

در اصل ۷۲ قانون اساسی آمده: «مجلس شورای اسلامی نمی‌‏تواند قوانینی وضع كند كه با مذهب رسمی كشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به بر عهده شورای نگهبان است.»

شورای نگهبان، در ظاهر، مجلس دوم نیست و قانون‌گذاری نمی‌کند اما در ادامه خواهیم دید که چگونه هم در انتخاب نمایندگان مجلس و هم در تایید نهایی قوانین، تاثیر مستقیم دارد.

نهادهای قانون‌گذار موازی در جمهوری اسلامی

برخلاف نص صریح قانون اساسی که قانون‌گذاری را در حیطه اختیار و مسئولیت مجلس شورای اسلامی تعریف کرده، در طول چهار دهه گذشته، نهادهای دیگری نیز در جمهوری اسلامی، جایگاه قانون‌گذاری پیدا کرده‌اند؛ به طوری که حتی مصوبات آنها بر قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی مقدم است و از نظر شورای نگهبان، مصوبات مجلس تا زمانی معتبر است که در تعارض با مصوبات و نظرات این نهادها قرار نداشته باشد.

به این ترتیب، عملا انحصار قانون‌گذاری مجلس شورای اسلامی لغو شده است. هرچند هنوز هیچ کدام از این نهادها را نیز نمی توان مجلس دوم تلقی کرد. این نهادها عبارتند از:

• ولایت فقیه

حکم حکومتی ولایت فقیه،‌ بالاتر از هر نهاد، مجلس و شورایی در جمهوری اسلامی است. از نظر شورای نگهبان نظرات و اشارات مقام رهبری، عین شرع مقدس اسلام است و مجلس نمی‌تواند هیچ مصوبه‌ای خلاف نظر رهبری داشته باشد.

شورای نگهبان حتی مجلس را صاحب صلاحیت برای قانون‌گذاری و نظارت بر دستگاه‌های زیر نظر رهبری، بدون کسب اجازه از رهبری نمی‌داند.

نمونه‌هایی از احکام حکومتی رهبر جمهوری اسلامی را می‌توان در دوران ریاست جمهوری محمد خاتمی، محمود احمدی‌نژاد و حسن روحانی نام برد.

کنار گذاشتن طرح اصلاح قانون مطبوعات در خرداد ۱۳۸۵، حکم حکومتی رهبر جمهوری اسلامی برای تایید صلاحیت مصطفی معین و محسن مهرعلیزاده در انتخابات ریاست جمهوری سال ۱۳۸۴، لغو طرح سوال از محمود احمدی‌نژاد در سال ۱۳۹۱ و همچنین خارج‌شدن طرح گروهی از نمایندگان در قیمت‌گذاری بنزین در سال ۱۳۹۱ را می‌توان به عنوان چند نمونه از احکام حکومتی دانست که انحصار مجلس شورای اسلامی را نسبت به قانون‌گذاری، زیرسوال می‌برد.

• مجمع تشخیص مصلحت نظام

در کنار احکام حکومتی ولی فقیه، مطابق اصل ۱۱۰ «تعیین سیاست‌های کلان نظام و نظارت بر حسن اجرای آن»، جزو وظایف و اختیارات رهبر جمهوری اسلامی است.

علی خامنه‌ای، تدوین سیاست‌های کلان نظام را به مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذار کرده و هر سیاستی که این نهاد تدوین و رهبر تایید و ابلاغ می‌کند، ملاک قانونگذاری قرار می‌گیرد و مجلس نمی‌تواند هیچ مصوبه خلاف این سیاست‌ها داشته باشد.

دایره اختیارات مجمع آن‌قدر گسترده است که محمود هاشمی شاهرودی رئیس پیشین مجمع تشخیص مصلحت نظام، جایگاه مجمع را هم تراز مجلس سنا در نظام‌های دومجلسی خوانده و در یک گفتگوی تلویزیونی که سایت فرارو آن را بازنشر کرده، گفته بود: «مدتی است مطرح می‌شود که در بازنگری قانون اساسی، کشور ما هم مانند برخی از کشورهای دومجلسی، با دو مجلس اداره شود؛ هم‌اکنون نیز می‌توان گفت که مجمع تشخیص مصلحت نظام، مقدار مهمی از وظایف مجلس سنا در نظام‌های دومجلسی را انجام می‌دهد».

• شورای عالی انقلاب فرهنگی

شورای عالی انقلاب فرهنگی اگرچه در قانون اساسی به رسمیت شناخته نشده و نامی از آن در قانون اساسی نیامده، ولی چون اعتبار خود را از حکم آیت‌الله خمینی بنیانگذار جمهوری اسلامی گرفته، مصوبات‌اش بر مصوبات مجلس مقدم است.

شورای عالی انقلاب فرهنگی وظیفه سیاست‌گذاری و تدوین ضوابط و نظارت بر حسن اجرای مصوبات خود را دارد.

وظیفه شورای عالی انقلاب فرهنگی تهیه و تدوین سیاست‌ها و طرح‌های راهبردی کشور در زمینه‌های مختلف فرهنگی از جمله در حوزه‌های زنان، تبلیغات، اطلاع‌رسانی، چاپ و نشر، بیسوادی، دانشگاه‌ها، برقراری روابط علمی و پژوهشی و فرهنگی با سایر کشورها، همکاری حوزه و دانشگاه، فعالیت‌های دینی و معنوی، تهاجم فرهنگی و سایر حوزه‌های فرهنگی مربوطه از جمله وظایف سیاست‌گذاری این شورا محسوب می‌شود. همچنین تعیین ضوابط تأسیس مراکز علمی و آموزشی و نیز ضوابط گزینش مدیران و استادان و دانشجویان از جمله وظایف این شورا است.

درست است که سیاست‌گذاری با قانون‌گذاری متفاوت است و این شورا، قانون وضع نمی‌کند ولی وقتی مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قانونی خلاف سیاست‌های مصوب شورا یا قانون خلاف تعیین ضوابط شورای عالی انقلاب فرهنگی وضع کند، یعنی نظام قانون‌گذاری در ایران تک‌مجلسی نیست.

• شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا

پیشتر در آبان ۱۳۹۸ «فکت‌نامه» در گزارشی با عنوان «آیا شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا و تصمیماتش قانونی است؟» به روند شکل‌گیری این شورا و لازم‌الاجرا بودن تصمیمات این شورا پرداخته و آورده بود: «در اردیبهشت ۱۳۹۷ رهبر ایران دستور داد تا شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا به ریاست رئیس جمهور و دبیری یکی از اعضای هیات دولت، و با حضور سران قوا تشکیل شود. به دستور رهبر ایران،‌ مقرر شد تصمیمات این شورا به تایید رهبر ایران برسد تا قدرت اجرایی پیدا کند. بنابراین شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا، مشروعیتش را نه از قانون اساسی و نه از قوانین عادی دریافت نمی‌کند بلکه مشروعیتش به حکم و امضای رهبر ایران است.» دو نرخی کردن قیمت بنزین با تصویب این شورا انجام شد، امری که پیش از آن در جریان بررسی قانون بودجه سال ۱۳۹۸ در مجلس مطرح و رد و از دستور کار مجلس خارج شده بود.

ابراهیم رئیسی با انتصاب محسن رضایی به ریاست دبیرخانه این شورا، عملا شورایی که قرار بود موقتی باشد را صاحب تشکیلات کرده و عملا آن را نهادی دائمی با اختیار قانون‌گذاری کرده، چراکه مصوبات این شورا از حمایت رهبر جمهوری اسلامی برخوردار و لازم‌الاجراست.

بنابراین درست است که در قانون اساسی نظام قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی «تک مجلسی» طراحی شده ولی از آنجا که در نظام جمهوری اسلامی، حکم ولی فقیه و نهادهای زیر نظر رهبری بالاتر از هر قانونی قرار دارند و نمایندگان مجلس مکلف‌اند حکم حکومتی را اطاعت و از مصوبات و سیاست‌های مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی و مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا، پیروی کنند، عملا بخشی از پروسه قانون‌‌گذاری هستند و نه عضو تک مجلسی که اختیار انحصاری، در امر قانون‌گذاری دارد.

نگاهی به وضعیت قانون‌گذاری در کشورهای دو مجلسی

قانون‌گذاری در بسیاری از کشورهای دنیا «دومجلسی» است اما وظایف و اختیارات مجلس دوم در همه کشورها یکسان نیست. در برخی از کشورها مجلس دوم، جایگاه قانون گذاری ندارند مثل مجلس لردهای انگلستان و در برخی کشورها هم جایگاه مجلس اول است؛ مثل مجلس سنای آمریکا که نقشی برابر با مجلس نمایندگان دارد.

اینکه مجلس دوم یا هر نهاد دیگری از تصویب قوانین خلاف خواست حاکمان جلوگیری کند، خصیصه‌ای است که در نظام‌های غیردموکراتیک یا شبه‌دموکراتیک وجود دارد و ربطی به تک‌مجلسی یا دومجلسی بودن نظام‌های سیاسی ندارد.

در نظام جمهوری اسلامی که به ظاهر تک‌مجلسی طراحی شده و پارلمان دومی وجود ندارد، شورای نگهبان و هیات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلان نظام مجمع تشخیص مصلحت نظام، می‌توانند جلوی مصوبات مجلس را بگیرند ولی در کشور انگلستان که دومجلسی است نه تنها مجلس دوم (مجلس لردها) نمی‌تواند جلوی مصوبات مجلس اول را بگیرد، بلکه مجلس دوم اساسا جایگاه قانون‌گذاری ندارد و تنها می‌تواند نظریه مشورتی صادر کند، ضمن اینکه در انگلستان حتی پادشاه حق جلوگیری از تصویب قانونی در مجلس یا ابطال قانونی را ندارد.

کارکردهای شورای نگهبان در جمهوری اسلامی

شاید در قانون اساسی، نقش شورای نگهبان صیانت از قانون اساسی و شرع در پروسه قانون‌گذاری و نظارت بر انتخابات باشد، ولی در عمل، برخلاف ادعای محمد حسینی معاون پارلمانی که می‌گوید «شورای نگهبان صرفاً نهاد ناظر است که از قانون اساسی و شرع صیانت می‌کند»،‌ این شورا با اعمال نظارت استصوابی عملا به تشکیل‌دهنده مجلس شورای اسلامی و کنترل‌کننده نمایندگان مجلس و پاسدار خواست و مطالبه رهبر جمهوری اسلامی تبدیل شده است.

«اعتقاد و التزام عملی به اسلام، التزام عملی به نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران، ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقی ولایت مطلقه فقیه»، به عنوان شرایط کاندیداتوری انتخابات مجلس شورای اسلامی، مندرج در ماده ۳۱ قانون انتخابات، و اعطای حق اعمال نظارت استصوابی در تعیین صلاحیت کاندیداها به شورای نگهبان مطابق ماده ۳ قانون انتخابات، بدون آنکه مصادیق این خصوصیات مدون شده باشد، دست شورای نگهبان را برای رد صلاحیت گسترده کاندیداها باز گذاشته، به طوری که در انتخابات مجلس دوازدهم و به رغم اینکه اکثریت قاطع چهره‌های شناخته شده جریان اصلاح‌طلب، از ثبت‌نام خودداری کردند، باز شورای نگهبان با رد صلاحیت حدود ۹ هزار نفر از کاندیداها (به علاوه کسانی که با مهر عدم احراز صلاحیت از کاندیداتوری محروم شده‌اند) عملا نقشی پررنگ در تشکیل مجلس و تعیین ترکیب آتی آن، یافته است. به طوری که به گواه رهبران جریان‌ها و احزاب سیاسی، پیش از برگزاری انتخابات، روشن است که اکثریت قاطع کرسی‌های مجلس دوازدهم، از آن یک جریان سیاسی به اسم اصولگرایان خواهد بود. پیشتر «ایران وایر» نیز در گزارشی به ادعای مطرح شده مبنی بر اینکه تنها در ۳۵ کرسی از ۲۹۰ کرسی انتخابات مجلس دوازدهم رقابت حداقلی وجود دارد، را تایید کرد.

برابر گرفتن شرع اسلام با فرمان‌های مقام رهبری، و تسری آن به دستگاه‌های زیر نظر رهبری از سوی شورای نگهبان، نه صیانت از شرع بلکه صیانت از خواست و اراده رهبر جمهوری اسلامی است. مساله‌ای که در «سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام ابلاغ شده از سوی مقام رهبری نیز به صراحت آمده است. در بند ۱۵ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، اولویت‌های قانون گذاری تعیین شده که یکی از این اولویت‌ها «مطالبات رهبری» عنوان شده و در بند ۱۶ نیز تصریح شده که قانون‌گذاری برای نیروهای مسلح باید با رعایت تدابیر فرماندهی کل نیروهای مسلح (مقام رهبری) صورت گیرد.

همین رویکرد شورای نگهبان سبب شده که حتی برخلاف نص صریح قانون اساسی که می‌گوید

«مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ حق‏ تحقیق‏ و تفحص‏ در تمام‏ امور کشور را دارد» (اصل ۷۶)، شورای نگهبان محدوده تحقیق تفحص مجلس را مشمول نهادهای مافوق مجلس یعنی مقام معظم رهبری، مجلس خبرگان و شورای نگهبان نمی‌داند و براساس این تفسیر، نمایندگان مجلس نیز در تبصره ۷ ماده ۲۱۲ قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آورده‌اند: «تحقیق و تفحص مجلس شامل شورا‌ی‌ نگهبان، مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام و پرونده‌های جریانی مراجع قضائی و امور‌ ماهیتی قضائی نمی‌شود و در مورد دستگاه‌هایی که زیر نظر مقام معظم رهبری هستند با اذن معظم‌له امکان تحقیق و تفحص توسط مجلس وجود دارد». فکت‌نامه پیشتر در گزارشی با محدودیت‌های مجلس در خصوص حق تحقیق و تفحص پرداخته است.

سید محمد حسینی، معاون پارلمانی ابراهیم رئیسی می‌گوید: «در ایران سیستم تک مجلسی حاکم است و مثل کشورهای دو مجلسی نیست که مصوبات در مجلس دوم بلا اثر شود.» او از این جمله نتیجه می‌گیرد که خواست مردم در ایران بیشتر از کشورهایی که دو مجلس دارند، محقق می‌شود.

نگاهی به قوانین در ایران نشان می‌دهد گر چه در ظاهر، نظام قانون‌گذاری در ایران یک‌مجلسی است اما مقامات و نهادهای دیگری نیز می‌توانند در فرایند قانون‌گذاری تاثیر مستقیم بگذارند که نظر همه آنها بر نظر مجلس شورای اسلامی اولویت دارد.

ولی فقیه با احکام حکومتی، مجمع تشخیص مصلحت نظام با تبیین سیاست‌ها و شوراهای عالی مثل شورای عالی انقلاب فرهنگی، به طور مستقیم در سیاست‌گذاری حضور دارند.

از سویی دیگر می‌بینیم در کشورهای دو مجلسی مثل بریتانیا، مجلس دوم (که به آن مجلس لردها گفته می‌شود) جایگاه قانون‌گذاری ندارد، نمی‌تواند جلوی مصوبات مجلس را بگیرد و تنها می‌تواند نظریه مشورتی صادر کند.

شورای نگهبان نیز نهادی است که با تاثیرگذاری مستقیم بر انتخاب نمایندگان (نظارت استصوابی) و جلوگیری از تصویر قوانین، تاثیر مستقیمی بر فرایند قانون‌گذاری در ایران دارد.

بنابراین «فکت‌نامه» به ادعای محمد حسینی معاون پارلمانی رئیس جمهور، مبنی بر اینکه: «در ایران سیستم تک مجلسی حاکم است و مثل کشورهای دو مجلسی نیست که مصوبات در مجلس دوم بلا اثر شود»، نشان «نادرست» می‌دهد.