عباسعلی کدخدایی
سخنگوی شورای نگهبان
مصوبه مولدسازی اموال دولتی، فاقد ایراد قانونی است.
نادرست
President.ir
مصوبه مولدسازی اموال دولتی، ایراد قانونی دارد.
عباسعلی کدخدایی عضو حقوقدان شورای نگهبان روز سی‌ام ژانویه ۲۰۲۳ در توئیتی مدعی شد: «مصوبه مولدسازی اموال دولتی، فاقد ایراد قانونی است.» او در این پست نوشت: «مصوبه موصوف به #مولد_سازی مستند به اصول متعدد قانون اساسی، از جهت مبنای قانونی فاقد ایراد است که در صورت اجرای صحیح، می‌تواند مشکلات و معضلات زیادی را از کشور حل نماید. لزوم نظارت بر عملکرد مسئولین مربوط، امری است بدیهی که حسب شنیده‌ها مورد تاکید رهبری نیز واقع شده است».
آیا مصوبه شورای سران قوا موصوف به «مولدسازی اموال دولتی» که به تایید رهبر جمهوری اسلامی رسیده، به لحاظ قانونی، فاقد ایراد است؟ آیا مر قانون در این مصوبه رعایت شده؟ آیا اعطای مصونیت قضایی به اعضای هیات واگذاری اموال دولتی و مجریان مصوبات این هیات، مبنای قانونی دارد؟ «فکت‌نامه» در این گزارش می‌کوشد به این پرسش‌ها پاسخ دهد.
مصوبه مولدسازی اموال دولتی چیست؟
شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، در جلسه ۶۷ این شورا که در آبان ۱۴۰۱ برگزار شده، رای به تصویب طرح مولدسازی اموال دولتی داده و این طرح به تایید رهبر جمهوری اسلامی رسیده است. براساس این مصوبه : هیات عالی مولدسازی دارایی‌های دولت مرکب از نماینده روسای قوای مقننه و قضاییه، معاون اول رئیس جمهور، وزرای اقتصاد، کشور، مسکن و شهرسازی و رئیس سازمان برنامه و بودجه، تشکیل می‌شود. این هیات تشکیل و در جلسه روز ۲۱ دی ۱۴۰۱ آیین‌نامه مربوطه را تصویب کرد. براساس این آیین‌نامه وظیفه هیات عبارت است از:
- شناسایی دارایی‌های مازاد دستگاههای مشمول؛
- پیشنهاد فهرست دارایی‌های مازاد به هیأت؛
- پیشنهاد روش مولدسازی دارایی‌های مازاد با اخذ نظرات از دستگاههای مشمول؛
- تهیه فهرست و نحوه تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه تمام، به صورت مشترک با سازمان برنامه و بودجه کشور با اخذ نظرات از دستگاههای مشمول؛
- انجام هر یک از اقدامات اجرایی فرآیند فروش و مولدسازی از جمله: شناسایی، آماده سازی، قیمت‌گذاری، و عقد قرارداد.
این هیات مطابق بند ۲ ماده ۱۴ این آیین‌نامه نسبت به تصمیمات خود مصونیت قضایی داشته و از هرگونه تعقیب و پیگرد قضایی مصون است. همچنین مجریان تصمیمات این هیات در فرآیند شناسایی، تشخیص مازاد، آماده‌سازی و مستند‌سازی، ارزش افزایی، ارزشیابی، فروش و مولدسازی از همین مصونیت برخوردار است.
موافقان قانونی بودن مصوبه مولدسازی اموال دولتی چه می‌گویند؟
خبرگزاری ایرنا به عنوان تریبون رسمی دولت جمهوری اسلامی، در مقاله‌ای با عنوان «همه آنچه درباره مولدسازی باید بدانیم/ آیا این مصوبه محرمانه است؟» به ایرادات حقوقی وارده به این مصوبه پرداخته و آنها را رد کرده و مصوبه را فاقد ایراد حقوقی دانسته است. در این گزارش آمده:
شبهه‌ای که منتقدان به مصوبه مولدسازی دولت وارد می‌دانند، ادعای نادیده گرفتن نقش مجلس در فرآیند تصویب و اجرای آن است. ایرنا در پاسخ به این شبه آورده: شکستن مقاومت دستگاه‌ها و پایان دادن به انجماد و حبس دارایی‌های دولت، از دیدگاه رهبر معظم انقلاب نیازمند قاطعیت حکومتی و اسلامی و نیز هیئتی عازم و جاذم دارد و این معیارهای از مهمترین دلایل سپردن کار به شورای سران قوا و نمایندگان آنان در این پروسه مهم و حساس است. از سوی دیگر تصمیم‌گیری شوراهای عالی اتفاق تازه‌ای در کشور نیست و پیش از این نیز شورا عالی سران قوا درباره موضوعات مهم کشور تصمیماتی فراقوه‌ای اتخاذ کرده‌اند.
منتقدان به بخشی از ماده پنج این بند، شبهاتی را وارد می‌دانند. در این بخش از مصوبه آمده است: «اعضای هیأت نسبت به تصمیمات خود در موضوع این مصوبه از هرگونه تعقیب و پیگرد قضایی مصون هستند و مجریان تصمیمات این هیأت نیز در چارچوب مصوباتی که هیات تعیین کرده است، از همین مصونیت برخوردارند». ایرنا در پاسخ به این شبهه نیز آورده: «در قانون اساسی جمهوری اسلامی هیچ مقام و مسئولی مصونیت قضائی ماهوی ندارد؛ یعنی به صرف مسئول بودن و مقام داشتن مصون از قضاوت و نظارت و پیگیری نیست. با این همه و به‌دلیل برخی ضرورت‌های حکمرانی و اداره جامعه، معافیت دولت یا هیأتی در تصمیم‌گیری و اجرای آن استثنایی است که گاهی غیرقابل گریز به نظر می‌رسد تا کارآمدی اقدام و تصمیمی تا حد امکان تضمین شود. مصونیت اعلام شده در این بند هم به‌دلیل همان مقاومت موجود در مسیر اجرای این مصوبه و از الزامات شکستن آن و باز شدن قفل قوانین می‌تواند باشد. پنج نفر از این هیأت هفت نفره از دولت، یک نفر از مجلس و یک نفر از قوه قضائیه و اتفاقاً دادستان کل کشور است و بر فعالیت و تصمیمات آن کارشناسان قضایی نظارت کامل دارند. بر همین اساس طرح شبهه‌ی فسادزا بودن آن محلی از اِعراب ندارد و مصونیت مورد اشاره، تنها برای شجاعت در تصمیم‌گیری درست براساس نیاز کشور است.»
آیا مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت با این توضیحات فاقد ایراد قانونی و حقوقی است؟
به مصوبه «مولدسازی دارایی‌های دولت» چند ایراد و ابهام حقوقی وارد است:
۱- شورای عالی سران قوا جایگاه قانونی ندارد.
در هیچ اصلی از اصول قانون اساسی و یا قوانین عادی، نهادی به نام شورای عالی سران قوا، به رسمیت شناخته نشده است. بلکه رسمیت یافتن و سازمان یافتن چنین نهادی به منزله نقض اصل تفکیک قوا در قانون اساسی جمهوری اسلامی است. اصل ۵۷ قانون اساسی می‌گوید:
«قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه كه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال میگردند. این قوا مستقل از یكدیگرند.»
یعنی ساختار جمهوری اسلامی بر اساس اصل تفکیک قوا شکل گرفته، حتی قید فعالیت زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی به منزله امکان تلفیق این قوا نیست. بلکه هر کدام ضمن استقلال، زیر نظر رهبر جمهوری اسلامی و در چارچوب مبانی قانونی فعالیت می‌کنند. شورای عالی سران قوا تا زمانی که برای هماهنگی با یکدیگر و کمک به یکدیگر برای ایفای بهتر و موثرتر نقش و وظیفه قانونی خود باشد، فاقد ایراد قانونی است ولی زمانی که این شورا بخواهد قانونگذاری و وارد حیطه شرح وظایف یکدیگر شوند، عملکردشان غیر قانونی است.
در اصل ۱۱۰ قانون اساسی نیز که شرح وظایف رهبر جمهوری اسلامی تبیین شده، در بند ۷ به حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه پرداخته شده یعنی نظارت رهبری بر قوای سه گانه در دایره حل اختلاف و ایجاد هماهنگی بین سه قوه، پیش بینی شده نه تاسیس یک نهاد جدید بدون رعایت اصل استقلال قوای سه گانه.
بر اساس متن قانون سران قوا حق مداخله و قبول مسئولیت در شرح وظایف قوای دیگر دارند. نه رئیس قوه مقننه و قضاییه حق ورود به حوزه اجرا دارند و نه رئیس جمهور می‌تواند برای خود حق قانونگذاری یا مصونیت قضایی طلب کند. در متن قانون چنین اختیاری نیز به رهبر جمهوری اسلامی داده نشده که بتواند وظایف قوا را به یکدیگر محول سازد.
۲- شورای عالی سران قوا مشروعیت قانونگذاری ندارد
مطابق اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی «اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است كه از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می‌شود و مصوبات آن پس از طی مراحلی كه در اصول بعد میآید برای اجرا به قوه مجریه و قضائیه ابلاغ میگردد.» قانون اساسی قانونگذاری را وظیفه مجلس شورای اسلامی می‌داند و در اصل ۷۱ تصریح دارد: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع كند.»
همچنین در اصل ۸۵ به صراحت آمده که قوه مقننه نمی‌تواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیاتی واگذار کند. حتی تصریح دارد که در موارد اضطراری می‌تواند اختیار وضع بعضی قوانین را با رعایت اصل ۷۲ به کمیسیون‌های داخلی مجلس تفویض و مصوبات کمیسیون‌ها به طور آزمایشی و برای زمان مشخصی قابلیت اجرا دارد و پس از پایان مهلت باید به تصویب مجلس برسد.
براساس این اصل قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی تنها می‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت تفویض کند ولی همین مصوبات نیز باید به تایید شورای نگهبان برسد.
بنابراین ورود شورای سران قوا به مساله قانونگذاری و تصویب طرح مولدسازی اموال دولتی و تشکیل هیات هفت نفره تصمیم‌گیر، خلاف نص صریح قانون اساسی است.
۳- فروش اموال غیرمنقول مازاد دولتی مکانیزم قانونی مصوب داشت و مطابق قانون موجود، اجرای آن نیازمند مصوبه هیات وزیران است نه شورای سران قوا
فروش اموال غیرمنقول مازاد دولتی، که شورای عالی سران قوا نام آن را «مولدسازی اموال دولتی» گذاشته، قبلا در قانون عادی پیش‌بینی شده است. فصل پنجم قانون محاسبات عمومی کشور، به طور مشخص به فروش اموال غیرمنقول مازاد وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی پرداخته و در بیشتر موارد اجازه فروش چنین اموالی را به هیات وزیران واگذار کرده است. دولت جمهوری اسلامی نیز در راستای اجرای این قانون، آیین‌نامه اموال دولتی را تصویب و در آن به طور مشخص به چگونگی برگزاری مزایده برای فروش اموال غیرمنقول مازاد دولتی پرداخته است. یعنی اینکه، اگر دولت یا مجموعه حکومت به این جمع‌بندی رسیده‌اند که دولت اموال غیرمنقول مازادی دارد که باید به فروش و تبدیل به سرمایه‌ای برای پیشبرد طرح‌های نیمه تمام و … شود، مطابق قانون محاسبات عمومی کشور و آیین نامه مربوطه می‌توانسته اقدام کند، حتی اگر از نظر دولت و سران قوا، این قانون ضعف‌هایی دارد که اهداف طرح مولدسازی اموال دولتی را محقق نمی‌سازد، مکانیزم قانونی آن حکم می کرد که دولت و مجلس از طریق اصلاح این قانون، اهداف را دست یافتنی سازند، نه اینکه به طور غیرقانونی، نهادی فراقوه‌ای با مصونیت قضایی ایجاد کنند. از این حیث این مصوبه دارای ایراد قانونی و حقوقی است.
۴- اعطای مصونیت قضایی به اعضای هیات هفت نفره و مجریان مصوبات این هیات خلاف اصل حاکمیت قانون و برابری شهروندان در برابر قانون است.
بند ۲ ماده ۱۴ آیین نامه مولدسازی اموال دولتی تصریح دارد:
«اعضای هیات نسبت به تصمیمات خود در موضوع مصوبه از هرگونه تعقیب و پیگرد قضایی مصون هستند. همچنین مجریان تصمیمات هیأت که در مصوبات مورد خطاب قرار گرفته‌اند و یا انجام تصمیمات هیأت در فرآیند شناسایی، تشخیص مازاد، آماده‌سازی و مستند‌سازی، ارزش‌افزایی، ارزشیابی، فروش و مولدسازی، متوقف بر اقدامات آنهاست، در چارچوب مصوبات هیأت از همین مصونیت برخوردارند.»
اعطای مصونیت قضایی به اعضای شورای عالی هفت نفره مولدسازی اموال دولتی و مجریان مصوبات این هیات، ناقض اصل بیستم قانون اساسی که همه افراد را در برابر قانون یکسان مورد حمایت قرار داده است. اعطای مصونیت قضایی به عده‌ای خاص، اصل برابری در برابر قانون را نقض می‌کند. ضمن این که مصون دانستن بخشی از سیاست‌گذاران و مجریان از پیگرد قضایی و هرگونه تعقیب، نافی اصل ۹۰ قانون اساسی است که حق شکایت برای همه افراد جامعه از طرز کار مجلس، قوه مجریه یا قوه قضاییه به کمیسیون اصل ۹۰ مجلس را به رسمیت شناخته است. با تصویب این قانون مردم از حق خود نسبت به شکایت از سیاست‌گذاران و مجریان این طرح محروم شده‌اند.
اعطای اصل مصونیت قضایی همچنین نافی اصل ۱۷۳ قانون اساسی و سلب اختیار دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات و اعتراضات مردم نسبت به واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی است. با این مصوبه دیوان عدالت اداری نمی‌تواند به واگذاری‌های غیرقانونی و دستورالعمل‌های خلاف قانون این هیات رسیدگی و آن را ابطال کند. حال آنکه پیش از این در موارد مکرر دیوان عدالت اداری با ورود به بخشنامه‌های دولتی دستور به ابطال آنها می‌داد مثل ابطال مواد ۱۳، ۱۴ و ۱۵ مصوبه مجمع عمومی سازمان ملی زمین و مسکن با شکایت دیوان محاسبات کشور، توسط دیوان عدالت اداری که در تاریخ ۲۰ آذر ۱۳۹۶ اتفاق افتاد.
با این مصوبه نه تنها دیوان عدالت اداری بلکه سایر نهادهای قضایی نیز نمی‌توانند درباره مصوبات این هیات و نسبت به تصمیمات غیرقانونی این نهاد اقدام کنند، حال آنکه پیش از این برخی از واگذاری‌های دولت به بخش خصوصی مثل واگذاری شرکت هفته تپه نیشکر با رای دادگاه عمومی ابطال و مانع از این انتقال شده بود.
۵- قانون اساسی تنها مصونیت قضایی نمایندگان مجلس شورای اسلامی را به رسمیت شناخته که همین اصل نیز با تفسیر شورای نگهبان از حیز انتفاع ساقط شده است.
تنها نهادی که مطابق قانون اساسی مصونیت قضایی دارد، مجلس شورای اسلامی است. اصل ۸۶ قانون اساسی تصریح دارد:
«نمایندگان مجلس در مقام ایفای وظایف نمایندگی در اظهار نظر و رأی خود كاملا آزادند و نمیتوان آنها را به سبب نظراتی كه در مجلس اظهار كردهاند یا آرایی كه در مقام ایفای وظایف نمایندگی خود دادهاند تعقیب یا توقیف كرد.»
مطابق قانون اساسی حتی مقام رهبری مصونیت قضایی ندارد و مطابق اصل ۱۰۷ قانون اساسی «رهبر در برابر قوانین با سایر افراد كشور مساوی است».
محمد مخبر معاون اول رئیس جمهور روز ۱۳ بهمن ۱۴۰۱ و در واکنش به انتقادهای وارده به اعطای مصونیت قضایی به هیات تصمیم گیر و مجریان طرح مولدسازی اموال دولتی به خبرنگاران گفته:
«این اشتباهی است که از این موضوع برداشت شده، مصونیت در مقابل تصمیم است نه تخلف، بی‌تردید هیچ تخلفی هیچ مصونیتی ندارد و با هر تخلفی در هر سطح و جایگاهی برخورد خواهد شد. برای مثال در ستاد کرونا تصمیماتش قابل پیگیری نبوده ولی تخلفات در هر سطحی قابل پیگیری است».
پاسخ مخبر رافع انتقادات نیست چراکه اصل اعطای مصونیت قضایی محل بحث است و تفاوتی نمی‌کند مصونیت در قبال تصمیم‌گیری باشد یا در قبال تخلف، چرا که حتی اتخاذ تصمیم غیرقانونی باید قابل پیگرد باشد و شرط کشف تخلف، اجازه ورود به مساله و انجام تحقیق و تفحص و بازپرسی است. شورای نگهبان نیز به طور عام مصونیت قضایی را خلاف اسلام تفسیر کرده و می‌گوید: «مصونیت ریشه اسلامی ندارد و تمام مردم در برابر حق و قانون الهی یکسان و برابرند، و هر فردی که در مظنّة گناه یا جرم قرار گیرد قابل تعقیب است و اگر شکایتی علیه او انجام گیرد دستگاه قضائی باید او را تعقیب کند».
بنابراین اصل اعطای مصونیت قضایی با هر نیتی، فاقد مبنای قانونی است، چرا که قانون اساسی چنین حقی را برای هیچ مقامی، جز نمایندگان مجلس شورای اسلامی، آن هم در مقام ایفای وظایف نمایندگی (اظهار نظر و رای) نپذیرفته، ضمن اینکه همین مصونیت مقرر در اصل ۸۶ نیز با تفسیر شورای نگهبان از حیز انتفاع خارج شده است. شورای نگهبان در تفسیر اصل ۸۶ قانون اساسی آورده است:
«با عنایت به:
۱- مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در خصوص اصل هشتاد و ششم، حاکی از اینکه مصونیت ریشه اسلامی ندارد و تمام مردم در برابر حق و قانون الهی یکسان و برابرند، و هر فردی که در مظنّة گناه یا جرم قرار گیرد قابل تعقیب است و اگر شکایتی علیه او انجام گیرد دستگاه قضائی باید او را تعقیب کند،
۲- اصول متعدد قانون اساسی از آن جمله اصول نوزدهم و بیستم دایر بر برخورداری همه ملت ایران از حقوق مساوی،
۳- اختصاص موضوع اصل هشتاد و شش مربوط به اظهار نظر و رأی نمایندگان در مجلس و در مقام ایفای وظائف نمایندگی و عدم ملازمه آن با ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه،
۴- عدم توجیه شرعی منع تعقیب یا توقیف مجرم،
۵- نظر مبارک حضرت امام خمینی (ره) به عنوان ناظر و راهنمای تدوین قانون اساسی دایر بر ضرورت پرهیز از هتک حرمت اشخاص و لزوم جبران آن در مجلس و رسیدگی توسط قوه قضائیه،
اصل هشتاد و ششم قانون اساسی در مقام بیان آزادی نماینده در رابطه با رأی دادن و اظهار نظر درجهت ایفای وظائف نمایندگی، در مجلس است و ارتکاب اعمال و عناوین مجرمانه از شمول این اصل خارج می‌باشد و این آزادی منافی مسئولیت مرتکب جرم نمی‌باشد.»
بنابراین اساسا شورای نگهبان حق مصونیت قضایی را بر هیچ مقام و مسئول مجاز نمی‌شمارد و آن را خلاف مبانی اسلامی می‌داند. از این رو، آیین‌نامه مصوب شورای عالی، تحت عنوان مولدسازی اموال دولتی، خلاف نظر تفسیری شورای نگهبان و در نتیجه خلاف قانون است.
جمع‌بندی
عباسعلی کدخدایی عضو حقوقدان شورای نگهبان مدعی است: «مصوبه مولدسازی اموال دولتی، فاقد ایراد قانونی است».
او می‌گوید: «مصوبه موصوف به #مولد_سازی مستند به اصول متعدد قانون اساسی، از جهت مبنای قانونی فاقد ایراد است که در صورت اجرای صحیح، می‌تواند مشکلات و معضلات زیادی را از کشور حل نماید. لزوم نظارت بر عملکرد مسئولین مربوط، امری است بدیهی که حسب شنیده‌ها مورد تاکید رهبری نیز واقع شده است».
موافقان قانونی بودن مصوبه شورای عالی سران قوا تحت عنوان مولدسازی اموال دولتی و آیین نامه مربوطه مصوبه هیات هفت نفره منصوب شده، معتقدند:
- تصویب این طرح به مجلس سپرده نشده چون شکستن مقاومت دستگاه‌ها و پایان دادن به انجماد و حبس دارایی‌های دولت، از دیدگاه رهبر معظم انقلاب نیازمند قاطعیت حکومتی و اسلامی و نیز هیئتی عازم و جاذم دارد و این معیارهای از مهمترین دلایل سپردن کار به شورای سران قوا و نمایندگان آنان در این پروسه مهم و حساس است.
- کنار گذاشتن مجلس از تصویب این طرح، اتفاق تازه‌ای نیست و پیش از این نیز شورای عالی سران قوا درباره موضوعات مهم کشور تصمیماتی فراقوه‌ای اتخاذ کرده‌اند.
- مصونیت قضایی اعضا هم غیرقانونی نیست چراکه ضرورت‌های حکمرانی و اداره جامعه، معافیت دولت یا هیأتی در تصمیم‌گیری و اجرای آن استثنایی است که گاهی غیرقابل گریز به نظر می‌رسد تا کارآمدی اقدام و تصمیمی تا حد امکان تضمین شود. مصونیت اعلام شده در این بند هم به‌دلیل همان مقاومت موجود در مسیر اجرای این مصوبه و از الزامات شکستن آن و باز شدن قفل قوانین می‌تواند باشد.
این توجیهات رافع ایرادات قانونی و حقوقی مصوبه شورای عالی سران قوا و آیین نامه مصوب هیات عالی مولدسازی اموال دولتی نیست، چراکه:
۱- جایگاه شورای عالی سران قوا در قانون مشخص نیست. تشکیل چنین نهادی نافی اصل تفکیک قواست.
۲- در قانون اساسی به جز مجلس برای هیچ نهاد دیگری شان قانونگذاری در نظر گرفته نشده، بنابراین شورای عالی سران قوا طبق متن قانون اساسی مشروعیت قانونگذاری ندارد.
۳- فروش اموال غیرمنقول مازاد دولتی مکانیزم قانونی مصوب (قانون محاسبات عمومی کشور و آیین نامه اموال دولتی) دارد و مطابق این قانون فروش اموال غیرمنقول مازاد دولتی نیازمند مصوبه هیات وزیران است نه شورای سران قوا
۴- اعطای مصونیت قضایی به اعضای هیات هفت نفره و مجریان مصوبات این هیات خلاف اصل حاکمیت قانون و برابری شهروندان در برابر قانون است.
۵- قانون اساسی تنها مصونیت قضایی نمایندگان مجلس شورای اسلامی را به رسمیت شناخته که همین اصل نیز با تفسیر شورای نگهبان از حیز انتفاع ساقط شده است.
بنابراین «فکت‌نامه» به ادعای عباسعلی کدخدایی عضو حقوقدان شورای نگهبان مبنی بر اینکه: «مصوبه مولدسازی اموال دولتی، فاقد ایراد قانونی است»، نشان «نادرست» می‌دهد.
