آیا قطع اینترنت در ایران قانونی بود؟
پس از قطع گسترده و سراسری اینترنت در ایران در واکنش به اعتراضات آبان ماه، بحث‌های زیادی پیرامون قانونی بودن آن شکل گرفت. اخیرا محمد جواد آذری جهرمی ۲۴ آذر ۹۸ در گفت‌وگویی قطعی اینترنت را مستند به اساسنامه سازمان جهانی مخابرات دانسته و می‌گوید: «در اساسنامه سازمان جهانی مخابرات آمده که کشورها بر اساس مقررات و قوانین محلی خودشان، در زمان بروز مسائل امنیت ملی، می‌توانند اینترنت را قطع کنند و این حق، به رسمیت شناخته شده است.»
پیش از این محمدجعفر نعناکار مدیرکل حقوقی سازمان فناوری اطلاعات نیز در روز ۶ آذر ۹۸ در مقاله‌ای مدعی شده بود که «قطع اینترنت در آشوب‌های اخیر اقدامی قانونی بود». او در تشریح دیدگاه خود ضمن تاکید براینکه حق آزادی بیان، تفکر و ابراز عقیده جزو حقوق بشری است که دولت‌ها موظف و مکلف به تأمین آن هستند، گفته بود: «مطابق با ماده ۴ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی مصوب ۱۶ دسامبر ۱۹۶۶ میلادی، هر گاه یک خطر عمومی استثنایی (فوق‌العاده) موجودیت ملت را تهدید کند و این خطر رسما اعلام بشود، کشورهای طرف این میثاق می‌توانند تدابیری خارج از الزامات مقرر در این میثاق به میزانی که وضعیت حتما ایجاب می‌نماید اتخاذ نمایند، مشروط بر این که تدابیر مزبور با سایر الزاماتی که بر طبق حقوق بین‌الملل به عهده دارند مغایرت نداشته باشد و منجر به تبعیضی منحصرا براساس نژاد، رنگ، جنس، زبان، اصل و منشا مذهبی یا اجتماعی نشود را اتخاذ نمایند، بر این اساس قطع کردن ارتباطات در حد ضرورت و همچنین قطع نمودن اینترنت می‌تواند بر اساس این ماده مورد تفسیر و دفاع قرار گیرد.
با اندک تاملی می‌توان درک کرد که بر اساس بند ۳ ماده ۱۹ نیز می‌توان در مواقع خاص محدودیت‌هایی را برای سامان بخشیدن به اوضاع اعمال نمود، زیرا بر اساس بخش «الف و ب» بند ۳ حاکمیت موظف به حفظ حقوق عامه مردم و صیانت از امنیت ملی و نظم عمومی است».
فکت‌نامه در پی انتشار مقاله محمد جعفر نعناکار، به بررسی قانونی بودن قطع اینترنت در ایران پرداخته و مستند به اصل ۷۹ قانون اساسی که «امکان ایجاد محدودیت برای شهروندان توسط دولت را تنها با اجازه مجلس برای مدت یک ماه مجاز کرده» این دیدگاه را رد و به آن نشان نادرست داده بود حال پس از تکرار این ادعا توسط محمد جواد آذری جهرمی وزیر ارتباطات و متوسل شدن به قانون دیگری برای اثبات قانونی بودن قطع اینترنت، فکت‌نامه به تحقیقی جامع‌تر در این خصوص دست زده تا موضوع را موشکافانه‌تر بررسی کند.
۱- اساسنامه سازمان جهانی مخابرات چه می‌گوید؟
ماده ۳۴ و ۳۵ اساسنامه سازمان جهانی مخابرات حق قطع اینترنت توسط دولت‌ها در رعایت قوانین داخلی و تامین امنیت عمومی را به رسمیت شناخته است. در ماده ۳۴ آمده کشورهای عضو حق دارند برای محفوظ ماندن خود از خطراتی که ارتباطات بین‌المللی می‌تواند برای آنها خطرناک یا مخل نظم عمومی باشد، اینترنت را براساس قوانین داخلی خود قطع کنند.
در ماده ۳۵ به صراحت آمده که دولت‌ها حق دارند خدمات ارتباطات بین‌المللی (اینترنت) را برای کل کشور یا محدوده‌ای خاص به حالت تعلیق درآورند. دولت‌ها مکلف‌اند قطع اینترنت را به سایر دولت‌ها از طریق دبیرکل اطلاع دهند.
اینجا ذکر ۲ نکته مهم است:
۱- سازمان جهانی مخابرات در ماده ۳۴ و ۳۵، حقی را برای کشورهای عضو ایجاد کرده نه تکلیف! یعنی دولت مکلف به کاری نشده یا تعهدی نداده که مورد بازخواست بین‌المللی و متهم به نقض حقوق بین‌الملل شود بلکه اینجا حقی برای دولت‌ها و کشورهای عضو ایجاد شده که می‌توانند از آن استفاده کنند.
۲- استفاده از این حق براساس قوانین داخلی ممکن شده یعنی سازمان جهانی ارتباطات، به کشورهای عضو حق داده تا در شرایط اضطراری با رعایت قوانین داخلی اینترنت را قطع کنند.
۳- دولت‌هایی که تصمیم به استفاده از این حق را دارند باید سایر کشورهای عضو را از طریق دبیرکل سازمان جهانی مخابرات مطلع سازند (این بند فعلا موضوع بحث در این گزارش نیست).
پس آنچه روشن است اینکه دولت ایران طبق این اساسنامه حق قطع اینترنت را با رعایت قوانین داخلی داشته است (اینکه قوانین داخلی چه می‌گوید در ادامه مورد بررسی قرار می‌گیرد).
۲- میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی چه می‌گوید؟
نعناکار مدیرکل حقوقی سازمان فناوری اطلاعات با استناد به ماده ۴ و بند بند ۳ ماده ۱۹ کنوانسیون حقوق مدنی و سیاسی، قطع اینترنت را حق ایران دانسته و مستند به این کنوانسیون آن را قانونی می‌داند.
محمد شریف، حقوقدان و استاد دانشگاه علامه طباطبایی اما معتقد است قطع اینترنت نافی بند ۲ ماده ۱۹ میثاق حقوق مدنی و سیاسی است و می‌گوید: «میثاق یک معاهده است که کشور ما در سال ۵۴ به آن پیوسته و طبق ماده ۹ قانون مدنی در حکم قانون است . بنابراین بدیهی است که قوه مجریه نمی‌تواند آن را نقض کند.»
بند ۲ ماده ۱۹ میثاق بین‌المللی حقوق مدنی و سیاسی می‌گوید: «هر كس حق آزادی بیان دارد. این حق شامل آزادی تفحص و تحصیل و اشاعه اطلاعات و افكار از هر قبیل بدون توجه به سر حدات خواه شفاهاً یا به صورت نوشته یا چاپ یا به صورت هنری یا بهر وسیله دیگر بانتخاب خود می‌باشد.»
نعناکار اما مستند به بند ۳ ماده ۱۹ این میثاق نامه قطع اینترنت را قانونی می‌داند. بند ۳ ماده ۱۹ میثاق نامه می‌گوید: «اعمال حقوق مذكور در بند ۲ این ماده مستلزم حقوق و مسئولیت‌‌های خاص است و لذا ممكن است تابع محدودیت‌های معینی بشود كه در قانون تصریح شده و برای امور ذیل ضرورت داشته باشد: احترام حقوق با حیثیت دیگران؛ حفظ امنیت ملی یا نظم عمومی یا سلامت یا اخلاق عمومی.» نعناکار چنین تحلیل کرده که چون دسترسی به اینترنت مخل نظم عمومی و امنیت ملی بوده پس دولت مستند به این بند می‌توانسته در دسترسی مردم به اینترنت محدودیت ایجاد کند حال آنکه همانطور که پیشتر نیز توضیح داده شد به فرض صحت این تحلیل، باز اینجا صحبت از «حق» است نه «تکلیف» که تعهدآور باشد. بنابراین حتی اگر بپذیریم که حق قطع اینترنت در شرایط اضطراری برای دولت‌ها به رسمیت شناخته شده ولی این حق سبب نمی‌شود که دولت قوانین داخلی را رعایت نکند.
۳- میثاق بین‌المللی حقوق بشر چه می‌گوید؟
قطع اینترنت به منزله، قطع دسترسی شهروندان به گردش آزاد اطلاعات و تحدید آزادی بیان است. محمد شریف، حقوقدان در این خصوص به فکت‌نامه می‌گوید: «قطع اینترنت نافی ماده ۱۹ اعلامیه جهانی حقوق بشر است. این اعلامیه وارد عرف بین‌المللی شده و از این حیث برای تمامی کشورها لازم الاتباع است. هر چند که یک قطعنامه اعلامی مجمع عمومی ملل متحد است و به عنوان یک قطعنامه مجمع، توصیه شمرده می‌شود.» ماده ۱۹ اعلامیه جهانی حقوق بشر می‌گوید: «هر انسانی محق به آزادی عقیده و بیان است. این حق شامل آزادی داشتن باور و عقیده بدون نگرانی از مداخله و مزاحمت است و حق جستجو، دریافت و انتشار اطلاعات و افکار از طریق هر رسانه ای بدون ملاحظات مرزی را دارد.» تا اینجا روشن است که قطع اینترنت با اعلامیه جهانی حقوق بشر در تناقض است.
از سوی دیگر، در زمان قطع اینترنت توسط دولت‌ها در کشورهای گوناگون جهان، حقوق بشر به شکل گسترده نقض شده است. اعضای مجمع عمومی سازمان ملل دریافتند که برای جلوگیری از تکرار این اتفاق، بسنده کردن به مفاد اعلامیه کافی نیست و باید خیلی صریح‌تر قطع اینترنت را «خلاف حقوق بشر» اعلام کنند تا بتوانند جلوی نقض حقوق بشر را بگیرند. از این رو، مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال ۲۰۱۶ با تصویب قطعنامه ترویج، حمایت و بهره‌مندی از حقوق بشر در اینترنت، به صراحت اعلام کرد قطع اینترنت یا مسدود کردن دسترسی آنلاین مردم به اطلاعات، نقض کنوانسیون بین‌المللی حقوق بشر است. براساس این مصوبه کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد مکلف شد تا از طریق گزارشگران حقوق بشر، موارد قطع اینترنت را به عنوان موارد نقض حقوق بشر گزارش کنند.
۴- قوانین داخلی چه می‌گوید؟
الف:قانون اساسی:
قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل ۷۹ به صراحت اعلام کرده که که برقراری حکومت نظامی ممنوع است. این اصل می‌گوید: «در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی، موقتا محدودیت‌های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی که ضرورت همچنان باقی باشد دولت موظف است مجددا از مجلس کسب مجوز کند». حتی اگر ما قطع اینترنت در دنیای امروزه را مصداق «حکومت نظامی» در نظر نگیریم، اصل ۷۹ صراحت دارد که دولت برای ایجاد محدودیت باید از مجلس اجازه بگیرد. یعنی اگر شورای امنیت کشور تشخیص می‌داد که شرایط اضطراری و قطع اینترنت ضروری است، شورای امنیت کشور می‌توانست از طریق دولت با ارائه لایحه‌ای سه فوریتی به مجلس، از نمایندگان کسب اجازه کند.
اگر به مشروح مذاکرات قانون اساسی توجه شود در جریان بررسی اصل ۷۹ هم موافقان و هم مخالفان تاکید دارند که حکومت نظامی مطلقا ممنوع است و در بحث ایجاد محدودیت توسط دولت با اجازه مجلس نیز بر این نکته تاکید دارند که حقوق مردم نباید پایمال شود. رشیدیان نماینده خوزستان در مجلس خبرگان قانون اساسی در مخالفت با این اصل می‌گوید: «…اگر دولت خدایی نکرده نظر سوئی داشته باشد هر آن می‌تواند اعلام شرایط اضطراری کند و آزادیخواهان و انقلابیون و حتی مردان حق را تحت همین اصل مورد تعقیب و ایذاء و اذیت قرار بدهد و آزادی‌ها را سلب کند، روزنامه‌ها تعطیل بشوند، سخنرانی‌ها ممنوع بشود، اجتماع عمومی از بین برود و به این وسیله و به دست خودمان حربه‌ای به دست دولت‌ها داده ایم که خدای نکرده در معرض انحرافند.» در واقع مخالفت این نماینده مجلس خبرگان نه با ضرورت محدود کردن دولت در اعلام شرایط اضطراری بلکه نگرانی از سوء‌استفاده‌هایی است که می‌تواند از قدرت اعمال محدودیت بکند، به همین دلیل و در پی این مخالفت‌ها، تدوین‌کنندگان قانون اساسی، مصوب کردند که اعمال محدودیت توسط دولت باید مقید به اجازه مجلس و برای زمان محدود اعمال شود.
ب: قانون عادی:
برخی ممکن است با استناد به اینکه قطع اینترنت توسط شورای امنیت کشور گرفته شده نه دولت، این حق را برای شورای امنیت قائل باشند که دستور به قطع اینترنت دهد. محمد شریف از جمله حقوقدانانی است که این حق را برای شورای عالی امنیت ملی قائل است و به فکت‌نامه می‌گوید:
«مجادله کشورهای توسعه یافته صنعتی و کشورهای دیگر در مورد دو ماده فوق پیشینه‌دار است و دهه‌ها قبل از برقراری جمهوری اسلامی در ایران در اجلاسیه‌های یونسکو راجع به جریان آزاد اطلاعات این مجادله وجود داشته است. موضوع آن یکسویه شدن جریان آزاد اطلاعات با وصف بدون ملاحظات مرزی توسط کشورهای توسعه یافته به لحاظ انحصار تکنولوژی نوین ارتباطات یعنی ماهواره و اینترنت توسط کشورهای دارنده بوده است. پدیده عبور امواج تصویری از فراز کشورها، بدون اخذ مجوز از دولت سرزمینی و در نتیجه آن نشت امواج تصویری به درون سرزمین از سوی کشورهای فاقد تکنولوژی به عنوان نقض حاکمیت ملی شان قلمداد می‌شده. کشورهای توسعه یافته موضع کشورهای مزبور را ناقض حق آزادی عقیده و بیان آزادانه آن قلمداد می‌کرده‌اند. بر این اساس به نظر اینجانب با توجه به ارتباط قضیه با مسائل امنیتی بررسی آن به شورای عالی امنیت ملی بر می‌گردد نه پارلمان.»
اما اینجا شورای امنیت کشور دستور به قطع اینترنت داده نه شورای عالی امنیت ملی. در اصل ۱۷۶ قانون اساسی، شورای امنیت کشور به عنوان شورای فرعی، شورای عالی امنیت ملی مورد حمایت قرار گرفته ولی تعیین حیطه اختیارات و شان و جایگاه آن را به تصویب قانون عادی موکول کرده، پس برای بررسی اعتبار حکم شورای امنیت کشور در ایجاد محدودیت باید به متن قانون تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور مراجعه کرد.
دقت در متن قانون راجع به تعیین وظایف و تشکیلات شورای امنیت کشور، نشان می‌دهد که در این قانون نیز هیچ اشاره‌ای به قدرت این شورا مبنی بر ایجاد محدودیت در کشور بدون اجازه مجلس نکرده است. یعنی مواد متعدد این قانون نیز تنها این اجازه را به وزیر کشور به عنوان رئیس شورای امنیت کشور داده تا در پیشامدهای عمده و اساسی که تهدید کننده امنیت کشور است تدابیر پیشگیرانه اتخاذ کند. از آنجا که قوانین عادی نمی‌تواند ناقض قانون اساسی باشد، اقدام پیشگیرانه شورای امنیت نیز نمی‌تواند ناقض اصول مصرح قانون اساسی باشد. وقتی قانون اساسی می‌گوید ایجاد محدودیت جز با اجازه مجلس ممکن نیست، شورای امنیت کشور از این اصل مستثنی نیست و می‌بایست با ارائه دلایل ضرورت این اقدام به نمایندگان مجلس از آنها می‌خواست تا این اجازه را صادر کنند. اقدام پیشگیرانه نه دستور قطع اینترنت بلکه کسب اجازه از مجلس برای قطع اینترنت برای مدت حداکثر یک ماه می‌بود.
آیا معاهدات بین‌المللی بر قوانین داخلی تقدم دارد؟
اگر ما فرض را بر این بگذاریم که معاهدات بین‌المللی همانطور که وزیر یا مدیرکل حقوقی وزارت ارتباطات، گفته‌اند حق قطع اینترنت را برای دولت ایران در شرایط اضطراری به رسمیت شناخته باشند پرسش این است که آیا معاهدات بین‌المللی بر قوانین داخلی تقدم دارند؟ یعنی آیا با توسل به ادله حقوقی بین‌المللی می‌توان قوانین داخلی را نقض کرد؟ دکتر شریعت باقری، استاد حقوق دانشگاه آزاد تهران، در پاسخ به این پرسش در مقاله‌ای می‌نویسد: «معاهده هرچند بخشی از حقوق داخلی است ولی برتر از قوانین عادی است و در سلسله مراتب بین هنجارهای حقوق داخلی باید پس از قانون اساسی و قبل از قوانین عادی قرار گیرد.» او این ادعا را به نظام حقوقی فرانسه ارجاع داده و نوشته هانس کلسن در سلسله مراتب هنجارهای حقوقی را به این ترتیب در اولویت می‌داند: قانون اساسی، معاهدات، قوانین عادی، اصول عمومی حقوق، مصوبات دولتی و آیین نامه‌ها و در نهایت اعمال اداری.
محمد شریف، استاد دانشگاه علامه طباطبایی در پاسخ به این پرسش فکت‌نامه می‌گوید: «باید در این مورد، سازمان‌های بین‌المللی را تفکیک کرد. مثلا سازمان ملل متحد در چارچوب فصل ۷ اساسنامه‌اش عهده دار نظم عمومی بین‌المللی است و از این حیث هیچ کشوری (حتی کشورهای غیر عضو به لحاظ شخصیت حقوقی عینی سازمان، هر چند کشور غیر عضوی در حال حاضر نیست) نمی‌توانند به استناد قوانین اساسی‌شان نظم عمومی بین‌المللی را مختل کنند. پس در این چارچوب اولویت با اساسنامه این سازمان است. در مورد سایر سازمان‌ها، بستگی به مندرجات قوانین اساسی کشورها دارد. مثلا در کشور ما تعهدات بین‌المللی در عرض قوانین عادی است و بر اساسنامه‌های سازمان‌های بین‌المللی اولویت دارد. در برخی از کشورها تعهدات ناشی از معاهدات بین‌المللی اعم از اساسنامه‌های اینگونه سازمان‌ها در عرض قوانین اساسی شان است و در تعداد اندکی فوق قوانین اساسی. در عین حال در معاهدات ۱۹۶۸ و ۱۹۸۶ وین در باب قواعد حاکم بر معاهدات پذیرفته شده که اگر کشوری ناآگاهانه تعهد بین‌المللی مغایر با اصول اساسی‌اش را پذیرفته باشد، می‌تواند از عمل به آن تعهد مستثنا باشد. البته احراز این امر با خود کشور مزبور نیست، بلکه کشورهایی که نفع و ضرری در این مورد ندارند و حسن نیت‌شان مفروض است باید در این مورد اظهار نظر کنند.»
بنابراین آنچه روشن است اینکه معاهدات بین‌المللی بر قانون اساسی جمهوری اسلامی تقدم ندارد. دولت نمی‌تواند مستند به معاهدات بین‌المللی قانون اساسی را نقض کند. قانون اساسی به صراحت در اصل ۷۹، ایجاد محدودیت در شرایط اضطراری را تنها با مجوز مجلس ممکن دانسته است.
جمع بندی
قطع اینترنت توسط دولت، به منزله ایجاد محدودیت برای شهروندان، مخالف نص صریح اصل ۷۹ قانون اساسی و نافی ماده ۱۹ اعلامیه جهانی حقوق بشر و نافی بند ۲ ماده ۱۹ میثاق حقوق مدنی و سیاسی و ناقض قطعنامه ترویج، حمایت و بهره‌مندی از حقوق بشر در اینترنت مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد است.
به رسمیت شناخته شدن حق دولت‌ها در قطع اینترنت در شرایط اضطراری، مندرج در ماده ۳۴ و ۳۵ اساسنامه اتحادیه جهانی مخابرات، و بند ۳ ماده ۱۹ میثاق حقوق مدنی و سیاسی، به منزله مجوزی به دولت‌ها برای نقض قانون اساسی کشورشان نیست.