آیا هیات عالی نظارت مجمع، برای رد و تایید مصوبات مجلس، صلاحیت قانونی دارد؟

آیت‌الله محمدعلی موحدی‌کرمانی عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام روز شنبه ۵ آبان ۹۷ در نشست مجمع که ریاست آن را خود بر عهده داشت، گفته است:

عده‌ای سعی دارند با ایجاد شبهه، اصل نظارت مجمع بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام را زیر سوال ببرند، در حالی که بر اساس اصول قانون اساسی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام از سوی مقام معظم رهبری به مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیأت نظارت مجمع تفویض شده است و لذا همانگونه که شورای نگهبان موظف به انطباق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی است، این هیأت نیز وظیفه دارد این انطباق و عدم مغایرت را نسبت به سیاست‌های کلی ابلاغ شده انجام دهد.

او این سخنان را در واکنش به شبهاتی مطرح کرده که اقدام هیات عالی نظارت را در رد قوانین مصوب مجلس، بدعت و اقدامی «بی‌سابقه» در نظام قانون‌گذاری ایران توصیف کرده‌اند. از جمله عباس آخوندی، وزیر پیشین راه و شهرسازی در یادداشتی در کانال شخصی‌اش این هیات را «رکن قدرتمند جدیدی در ساختار حکمرانی کشور» توصیف کرده که «در قانون اساسی تعریف نشده»، اما «صاحب قدرت برای توقف تصمیمات سایر ارکان قانونی» است.

بررسی ادعا

سخنان موحدی‌کرمانی دو گزاره را به مخاطب القاء می‌کند: اول اینکه؛ نظارت بر سیاست‌های کلی نظام از اختیارات رهبری است که به مجمع و هیات نظارت آن تفویض شده. و دوم اینکه؛ مجمع هم‌طراز شورای نگهبان وظیفه تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلان را برعهده دارد.

فکت‌نامه تلاش می‌کند، با استناد به قانون اساسی و سایر قوانین این دو ادعا را بررسی کند.

نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلان نظام بر عهده کیست؟

قانون اساسی جمهوری اسلامی در بند اول اصل صد و دهم، تعیین سیاست های کلی نظام را در حوزه اختیارات و وظایف رهبر ایران تعیین کرده است: تعیین سیاست های کلان نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام»؛ بند دوم همین اصل قانون اساسی نیز تاکید دارد که نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلان نظام بر عهده رهبری است.

اصل صد و دوازدهم قانون اساسی نیز در تبیین شرح وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام آورده است: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و قانون اساسی بداند و مجلس شورای اسلامی با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تامین نکند، و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع می دهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده، به دستور رهبری تشکیل می شود.»

بنابراین قانون اساسی وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلان نظام را بر عهده رهبری گذاشته است نه مجمع تشخیص مصلحت نظام، اما در همین قانون، ذیل اصل ۱۱۰ آمده: رهبر می تواند برخی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند.

رهبر ایران از سال ۱۳۷۹ وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلان نظام را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض کرده است. در ماده اول «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» نیز به صراحت گفته شده که اختیار نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از سوی آیت‌الله خامنه‌ای به مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذار شده است.

نحوه نظارت مجمع چگونه است؟

چنانکه به نظر می‌رسد، اخیرا در مجمع تشخیص مصلحت نظام نهادی با عنوان «هیات عالی نظارت» تشکیل شده که وظیفه و فلسفه وجودی آن نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است.

در آخرین تحولات، اعضای این هیات در اواخر دی ماه ۱۳۹۶، در صحن مجمع انتخاب شده‌اند. جزییات انتخاب این افراد مشخص نیست، اما به گزارش رسانه‌های ایران اعضای این هیات به این شرح‌اند: «محمود هاشمی شاهرودی رییس هیات، محسن رضایی، مرتضی نبوی، محمدجواد ایروانی، حسین مظفر، احمد وحیدی، مجید انصاری، غلامرضا مصباحی‌مقدم، سیدمصطفی میرسلیم، علی آقامحمدی، احمد توکلی، محمدرضا باهنر، داوود دانش‌جعفری، غلامحسین دری نجف‌آبادی و ابراهیم رییسی».

آیا در قوانین ایران نهادی به نام «هیات عالی نظارت» وجود دارد؟

در زمان نوشتن این گزارش، در هیچ کدام از قوانین منتشر شده در سامانه‌های قوانین کشور به نام «هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» اشاره نشده است.

حتی در میان اخبار رسانه‌ای نیز تا پارسال اثری از «هیات عالی نظارت» به چشم نمی‌خورد.

پیش‌تر البته تشکیلات متفاوتی به نام «کمیسیون نظارت» در مجمع تشخیص مصلحت نظام وجود داشت که بر اساس ماده چهارم «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» از تابستان ۱۳۸۴ آغاز به فعالیت کرده بود. این مصوبه در تاریخ ۱۵ شهریور ۱۳۸۴ به تصویب آیت‌الله خامنه‌ای، رهبر ایران رسیده است.

در ماده اول این مقررات به صراحت آمده که اختیار نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذار شده است. با این همه بر اساس ماده هفتم «نظارت بر برنامه‌های پنج‌ساله و اصلاحات بعدی آن در دولت و مجلس» از نظر سازگاری با سیاست‌های کلی است.

سند دیگری درباره اصلاح این مقررات در سامانه‌های رسمی قوانین ایران وجود ندارد، با این همه همچنین شواهد و قرائن حکایت از آن دارند که مقررات نظارت در سال ۱۳۹۳، بازنگری شد. علی لاریجانی، رییس مجلس ایران در تاریخ  ۲۲ اردیبهشت ۱۳۹۳ نامه‌ای به روسای کمسیون‌های تخصصی مجلس نوشت و از آنها خواست بر اساس متن «مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام» هنگام بررسی طرح‌ها و لوایح از حیث انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی، نظارت کتبی مجمع تشخیص مصلحت نظام «اخذ و در بررسی لحاظ شود».

تفاوت این مقررات با مصوبه سال ۱۳۸۴، یکی در افزایش تعداد اعضای کمیسیون نظارت و یکی در ماده هفتم است که از رییس مجلس خواسته «پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوایح در مجلس، نسخه‌ای از آنها را برای اطلاع مجمع ارسال نماید. همزمان با بررسی طرح‌ها و لوایح به خصوص قانون برنامه،‌قانون بودجه و تغییرات بعدی آنها در مجلس شورای اسلامی، کمیسیون نظارت مجمع نیز محتوای آنها را از نظر انطباق و عدم مغایرت با سیاست‌های کلی مصوب بررسی می‌نماید.»

آیا هیات عالی نظارت همان کمیسیون نظارت است؟

خیر. میان این دو اختلاف عمده وجود دارد. یکی تفاوت ساختاری کمیسیون و هیات عالی و دیگری شیوه کاری این دو نهاد است.

هیات عالی نظارت مستقل از مجمع تشخیص مصلحت نظام تصمیم‌گیری می‌کند و تصمیم‌گیری‌های آن نیازی به تایید و رای مجمع ندارد. و دوم اینکه کمیسیون نظارت در عرض مجلس تعریف شده است و به طور مستقیم با مجلس ارتباط دارد، اما هیات عالی نظارت، آن طور که شواهد قرائن نشان می‌دهند، هم‌طراز شورای نگهبان است و با این شورا ارتباط مستقیم دارد.

پیش‌تر «کمیسیون نظارت»، بر اساس قانون موظف بود موارد «مغایرت یا عدم انطباق»‌ را اول در مجمع مطرح کند، اگر مجمع هم نظر کمیسیون نظارت را تایید کرد، موضوع در کمیسیون‌های مجلس مطرح می‌شود و «نهایتاً اگر در مصوبه نهایی مجلس مغایرت و عدم انطباق باقی ماند، شورای نگهبان مطابق اختیارات و وظایف خویش بر اساس نظر مجمع تشخیص مصلحت اعمال نظر می‌نماید».

هیات عالی نظارت کی و چگونه تشکیل شده است؟

محسن رضایی، دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام، در تاریخ ۲۹ مهر ۱۳۹۶ و در یک  نشست خبری برای اولین بار از تشکیل «هیات عالی نظارت» به «دستور رهبری» خبر داد و درباره حیطه فعالیت‌های این هیات به خبرنگاران گفت:

وظایفی که ما قبلا در مجمع داشتیم به این هیات منتقل می‌شود بنابراین این هیات نقش مهم و تعیین‌ کننده‌ای از این به بعد خواهد داشت و نهایی‌ترین مرجع رسیدگی به سیاست‌های کلی نظام خواهد بود. کارهای کارشناسی، ارزیابی‌ها و تهیه گزارش‌ها در دبیرخانه صورت می‌گیرد و بر اساس این گزارش‌ها اینکه چه مقدار از سیاست‌های کلی نظام در سه قوه اجرایی شده است و برنامه‌ها و فعالیت‌های قوای سه‌گانه چه مقدار از سیاست‌های کلی انحراف دارد با کار کارشناسی در دبیرخانه و استفاده از مراکز پژوهشی و دستگاه‌های نظارتی کشور گزارش‌های تهیه شده را در این هیات بحث می‌کنیم و میزان انحرافات قوای سه‌گانه از اجرای سیاست‌های کلی را به قوای سه‌گانه ابلاغ می‌کنیم تا برنامه‌ها و فعالیت‌هایشان را بر اساس سیاست‌های کلی نظام اصلاح کنند و در نهایت گزارش اصلاحی‌شان را به این هیات ابلاغ کنند.

با این همه مبنای حقوقی فعالیت این هیات هنوز مشخص نیست و قوانین و مصوبات و آیین‌نامه‌های مربوط به آن منتشر نشده است.  در وب‌سایت رسمی مجمع تشخیص مصلحت نظام، در فهرست سایر مصوبات، آخرین مصوبه موجود همان مقررات نظارت سال ۱۳۸۴ است. در صفحه اختصاصی هیات عالی نظارت، در سایت مجمع لینک آیین‌نامه وجود دارد، اما هنوز چیزی بارگذاری نشده است.

در واقع هنوز معلوم نیست مبنای کار این هیات چیست، چگونه کار می‌کند و گزارش‌ها و مصوبات خود را به چه نهادی ابلاغ یا اطلاع‌رسانی می‌کند. با این همه از گفته‌های اعضای آن پیدا است، تصمیم‌گیری‌های هیات مستقل از مجمع و کانال ارتباطی مستقیم آن، شورای نگهبان است. غلامرضا مصباحی‌مقدم، عضو این هیات، می گوید «لازم نیست مصوبات شورای عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام در صحن علنی مجمع تصویب شود و فقط توسط خود این شورا به شورای نگهبان اعلام می‌شود».

شواهد و قرائن در ماجرای تایید و تصویب FATF که در ماه‌های اخیر در ایران خبرساز شده، این گفته‌ها را تایید می‌کند. اسناد منتشر شده نشان می‌دهند هیات عالی نظارت در سطحی متفاوت از کمیسیون سابق فعالیت می‌کند.

بازخوانی اختلاف‌های اخیر

فعالیت‌های این هیات اگرچه بیش از یک سال است که آغاز شده و سال گذشته برای اولین بار همزمان با بررسی قانون بودجه سال ۹۷ در مجلس شورای اسلامی، این هیات نیز بررسی قانون بودجه را آغاز و نظرات خود را به شورای نگهبان ارسال کرد، اما دخالت این شورا در جریان بررسی دو لایحه مهم مبارزه با پولشویی در سال جاری بحث برانگیز شد.

آیت‌الله محمود هاشمی‌شاهرودی، رییس هیات عالی نظارت و رییس مجمع تشخیص مصلحت نظام با ارسال نامه‌ای که امضای «از طرف» محسن رضایی پای آن بود، در تاریخ ۴ شهریور به آیت‌الله احمد جنتی، دبیر شورای نگهبان، مغایرت‌های یکی دیگر از لوایح چهارگانه درخواستی FATF یعنی لایحه اصلاح قانون مبارزه با پولشویی با بندهای هفتم، سیزدهم و بیست‌ودوم سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، بندهای اول و یازدهم سیاست‌های کلی تشویق سرمایه‌گذاری، بند اول سیاست کلی امنیت قضایی و بند چهاردهم سیاست کلی امنیت اقتصادی را اعلام کرد.

تصویر نامه رییس هیات عالی نظارت به دبیر شورای نگهبان از وب‌سایت رسمی مجمع تشخیص مصلحت نظام

عباسعلی کدخدایی، قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان هم با ارسال نامه‌ای به شماره ۶۷۸۳/۱۰۲/۹۷ در تاریخ ۷ شهریور به علی لاریجانی، رییس مجلس شورای اسلامی، با اشاره به این نامه هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام درباره لایحه اصلاح قانون مبارزه پولشویی، نظر این مجمع در خصوص لایحه مذکور را «جهت اقدام لازم» به مجلس ارسال کرد.

یعنی پیش از آنکه ایرادات وارده توسط شورای نگهبان به این لایحه، در مجلس بررسی و اعلام نظر شود و احیانا اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان ایجاد شود، هیات عالی نظارت مجمع آن را مغایر سیاست‌های کلی نظام تشخیص داده، یعنی خود را هم‌عرض شورای نگهبان به‌عنوان نهاد بالادستی مجلس نشانده، اتفاقی که پیش از این سابقه نداشته است.

قصه اینجا تمام نشد، با تصویب دو لایحه CFT و پالرمو بعنوان دو لایحه از لوایح چهارگانه FATF در مجلس و ارجاع به شورای نگهبان، این شورا ایراداتی بر آن وارد کرد، همزمان هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلان نظام نیز ایراداتی به این لوایح وارد و ایرادات وارده را به شورای نگهبان ارسال کرد. شورای نگهبان ایرادات خود و ایرادات هیات عالی نظارت را به مجلس ارجاع و رییس مجلس نیز آن را برای بررسی به کمیسیون قضایی مجلس ارجاع داد.

چندی بعد، علی لاریجانی رییس مجلس در تصمیمی که پیشتر سابقه نداشت، پیش از بررسی این دو لایحه در صحن، آن را به مجمع ارجاع داد. این اقدام علی لاریجانی با اعتراض برخی نمایندگان روبرو شد. لاریجانی در پاسخ گفت: «وقتی این لایحه مجددا به شورای نگهبان ارسال شد، شورای نگهبان اعلام کرد که ایرادات شورا رفع شده و نظرات ما اعمال شده است، ولی چون نظرات هیات نظارت را قبول نکرده‌اید، ایراد به قوت خود باقی است، بنابراین این دو لایحه به مجمع ارسال شد. مجلس درباره ارسال دو لایحه به مجمع تصمیم گیری نمی‌کند، بلکه در مورد نظرات خودش تصمیم گیری می‌کند، بنابراین چون مجددا شورای نگهبان ایراد گرفت، این لایحه به مجمع ارسال شد». در واقع کمیسیون قضایی نپذیرفته بوده که ایرادات مجمع را رفع کند از این رو برای کسب تکلیف این لوایح به مجمع ارجاع شد.

با این رویداد عملا رییس مجلس و شورای نگهبان، به مجمع تشخیص مصلحت نظام به عنوان نهاد بالادستی مجلس رسمیت بخشیدند. حال آنکه قانون اساسی در اصل ۹۱ پیش بینی کرده که به منظور پاسداشت شرع اسلام و قانون اساسی، شورایی به نام شورای نگهبان تشکیل می شود تا مصوبات مجلس را به لحاظ عدم مغایرت با شرع و قانون اساسی بررسی کند. این قانون در اصل ۹۳ نیز می گوید: مجلس شورای اسلامی بدون شورای نگهبان وجاهت قانونی ندارد. در واقع شورای نگهبان به عنوان تنها نهاد بالادستی مجلس و تنها نهادی که وظیفه تایید یا رد مصوبات مجلس را برعهده دارد شناخته شده است.

جمع بندی

۱- در قوانین ایران، از جمله مصوبات داخلی مجمع تشخیص مصلحت نظام تا ۲۹ مهر ۱۳۹۶، چیزی به اسم «هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی» وجود نداشته است. پیش‌تر بر اساس مقررات نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام،‌ ابلاغ شده از سوی رهبر جمهوری اسلامی ایران، نهادی به نام «کمیسیون نظارت» در مجمع تشخیص ایجاد شده بود که حوزه اختیارات و شیوه کارکرد آن متفاوت از هیات عالی کنونی است.

۲- ما در بررسی‌های خود موفق به پیدا کردن سند قانونی نشدیم که نشان‌ دهد حیطه وظایف و اختیارات «هیات عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی» (نه کمیسیون نظارت که نهاد متفاوتی است) چیست. در فهرست مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام، اثری از این هیات به چشم نمی‌خورد، همین‌طور به جز یک نام و نشان در سایت مجمع تشخیص هیچ اطلاعات دیگری درباره این نهاد که پاییز پارسال تشکیل شده وجود ندارد.  تنها سند موجود، اظهارات برخی افراد از جمله اعضای این هیات است که مدعی شده‌اند این هیات به دستور آیت‌الله خامنه‌ای تشکیل شده است.

۳- شواهد و قرائن نشان می‌دهند، تصمیم‌گیری‌های هیات عالی نظارت مستقل از مجمع تشخیص مصلحت است. یعنی آنچه در هیات نظارت تصویب می‌شود، نیازی به تایید و تصویب در مجمع ندارد. از سوی دیگر کانال ارتباطی مستقیم این نهاد، شورای نگهبان و نه مجلس است. این دو بر خلاف مصوبات و ابلاغیه‌های سال‌های ۸۴ و ۹۲ است که «کمیسیون نظارت» را به عنوان نهاد زیرمجموعه و وابسته مجمع برای نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی به رسمیت می‌شناسد.

۴- بر اساس قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلان نظام، برعهده رهبر ایران است. همچنین بر اساس اصل صدودهم  او می تواند بخشی از وظایف خود را بر فرد دیگری تفویض کند. بنابراین تفویض اختیار نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به مجمع تشخیص مصلحت یا هر نهاد و فرد دیگری، مغایرتی با قانون اساسی ندارد.

۵- قانون اساسی تنها محدودیت برای مصوبات مجلس را مغایرت با شرع یا قانون اساسی می‌داند که تشخیص این کار منحصرا بر عهده شورای نگهبان است. بنابراین مغایرت با سیاست‌های کلی نمی‌تواند مانع از تبدیل شدن مصوبه مجلس به قانون شود.

۶- با این همه بسته به تفسیر قانون می‌توان موارد مغایرت با شرع و قانون اساسی را به هر چیزی که مخالف نظر ولی فقیه است گسترش داد. پیش‌تر در یکی از مقالات فکت‌نامه نوشته بودیم: عبارت‌ها و گزاره‌های مبهمی در قانون اساسی وجود دارد که می‌تواند بهانه‌ برای توجیه اقداماتی باشد که در قانون در مورد آنها به صراحت صحبت نشده. بنابراین شورای نگهبان اختیار آن را دارد که ابلاغیه‌های هیات عالی نظارت یا هر ابلاغیه دیگری را مغایرت با شرع یا قانون اساسی تفسیر کند یا نکند.

تردیدی نیست که تاسیس «هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی» اقدامی تازه و بی‌سابقه در جمهوری اسلامی ایران است. اما آیا تشخیص این هیات عالی می‌تواند مبنای قانونی رد مصوبات مجلس باشد؟‌

از یکسو در قانون اساسی مصوبات مجلس تنها محدود به سازگاری با شرع و قانون اساسی شده‌اند، از سوی دیگر همین قانون اساسی راه را برای توجیه محدودیت‌های احتمالی فراتر از این را باز گذاشته است. قانون به رهبر جمهوری اسلامی اختیارات زیادی داده است؛ از جمله تاسیس یگ هیات عالی جدید که بر حسن اجرای سیاست‌های کلی ابلاغ شده از سوی او نظارت کند.

گفته آیت‌الله موحدی کرمانی، مبنی بر اختیارات قانونی هیات عالی نظارت بنا به تفسیر از قانون نادرست نیست، اما روی واقعیت مهمی سرپوش گذاشته است. این واقعیت که تاسیس این نهاد، بدعتی تازه در نظام قانون‌گذاری در ایران و فراتر از متن قانون اساسی است. متن صریح قانون فقط شورای نگهبان را برای تایید و رد مصوبات مجلس بر اساس شرع و قانون و نه سیاست‌های کلی، به رسمیت می‌شناسد. 

با این اوصاف فکت‌نامه به این گفته آیت‌الله محمدعلی موحدی کرمانی را که «هیأت عالی نظارت بر اساس قانون موظف به انطباق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی است»، نشان گمراه‌کننده می‌دهد.

https://www.sharethefacts.co/share/fd17b7fd-5437-47fe-805a-03e9a6838fb1