بررسی اعتبار همه‌پرسی قانون اساسی ۶۸

بارها از ما خواسته شده تا درباره یادداشتی با عنوان «بی‌اعتباری قانون اساسی ۶۸» اظهار نظر کنیم و صحت ادعای مطرح شده در این یادداشت را درستی‌سنجی کنیم. در این یادداشت آمده:

«برای برگزاری همه‌پرسی، تایید و امضای رهبر مشروع بر اساس اصل ۱۷۷ قانون اساسی است در حالی‌که این اصل تازه در بازنویسی مجدد در قانون اساسی گنجانده شده بود. همانطور که بر اساس شروط جدید رهبر در قانون اساسی جدید (یعنی حذف شرط مرجعیت) نمی‌شد رهبر انتخاب کرد،‌ بر اساس اصل ۱۷۷ قانون اساسی جدید نیز «بازنویسی قانون اساسی» امکان نداشت که با امضا،‌ تأیید و دستور رهبر به همه‌پرسی گذاشته شود. در آن زمان تنها راه برای همه‌پرسی اصل ۵۹ قانون اساسی قدیم (و فعلی) بود که می‌گوید برای همه‌پرسی و رجوع مستقیم به آرای مردم تصویب دو سوّم نمایندگان مجلس لازم است. در هنگام همه‌پرسی سال ۵۸ چنین چیزی لازم نبود چون تصویب قانون اساسی مقدّم بر تشکیل مجلس بود»

موضوعی که برای درستی‌سنجی پیشنهاد شده، یک مساله پیچیده حقوقی است که حساسیت‌های سیاسی به پیچیدگی‌های آن اضافه می‌کند.

ما فکت‌ها را مطالعه و بررسی می‌کنیم. مثلا می‌توانیم متن قانون اساسی و مذاکرات مجلس خبرگان را (تا آنجایی که منتشر شده و در دسترس است) بازخوانی کنیم و مواردی را که مربوط به همه‌پرسی است مرور کنیم، اما وقتی کار به تفسیر قانون اساسی می‌رسد، موضوع از محدوده درستی‌سنجی خارج خواهد بود و ما صلاحیت اظهار نظر یا قضاوت در این‌باره نداریم.

خلاصه آن چیزی که ما می‌توانیم بگوییم این است:

در قانون اساسی پیش از بازنگری کلا هفت بار لفظ همه‌پرسی آمده که دو مورد (مقدمه و اصل اول) مربوط به همه‌پرسی ۱۲ فروردین ۱۳۵۸ است.

اصل ۶، همه‌پرسی را به عنوان یکی از انواع انتخابات به رسمیت می‌شناسد: «در جمهوری‏ اسلامی‏ ایران‏ امور کشور باید به‏ اتکا آرا عمومی‏ اداره‏ شود از راه‏ انتخابات‏: انتخاب‏ رییس‏ جمهوری، نمایندگان‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏، اعضای‏ شوراها و نظایر اینها، یا از راه‏ همه‌‌پرسی‏ در مواردی‏ که‏ در اصول‏ دیگر این‏ قانون‏ معین‏ می‏‌گردد».

اصل‌ ۹۹، مربوط به نظارت شورای نگهبان است: «شورای‏ نگهبان‏ نظارت‏ بر انتخابات‏ مجلس‏ خبرگان‏ رهبری‏، ریاست‏ جمهوری‏، مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ و مراجعه‏ به‏ آرا عمومی‏ و همه‏‌پرسی‏ را بر عهده‏ دارد.»

اصل ۱۲۳، درباره ابلاغ نتیجه همه‌پرسی از سوی ریاست جمهوری است: «رییس‏‌جمهور موظف‏ است‏ مصوبات‏ مجلس‏ یا نتیجه‌ همه‌پرسی‏ را پس‏ از طی‏ مراحل‏ قانونی‏ و ابلاغ‏ به‏ وی‏ امضا کند و برای‏ اجرا در اختیار مسئولان‏ بگذارد».

اصل ۱۳۲، نیز گفته شده در غیاب رییس‌جمهوری نمی‌توان همه‌پرسی قانون اساسی برگزار کرد: «در مدتی‏ که‏ وظایف‏ رییس‏‌جمهوری برعهده‏ شورای‏ موقت‏ ریاست‏ جمهوری‏ است‏ دولت‏ را نمی‏‌توان‏ استیضاح‏ کرد یا به‏ آن‏ رای‏ عدم‏ اعتماد داد و نیز نمی‌توان‏ برای‏ تجدید نظر در قانون‏ اساسی‏ اقدام‏ نمود». ‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎‎

و بالاخره اصل ۵۹ که تنها موردی است که قانون اساسی به صراحت درباره چگونگی برگزاری همه‌پرسی صحبت می‌کند: «در مسائل‏ بسیار مهم‏ اقتصادی‏، سیاسی‏، اجتماعی‏ و فرهنگی‏ ممکن‏ است‏ اعمال‏ قوه‏ مقننه‏ از راه‏ همه‏‌پرسی‏ و مراجعه‏ مستقیم‏ به‏ آرا مردم‏ صورت‏ گیرد. در خواست‏ مراجعه‏ به‏ آرا عمومی‏ باید به‏ تصویب‏ دو سوم‏ مجموع‏ نمایندگان‏ مجلس‏ برسد».

 

چنان‌که مشاهده می‌شود، تنها اصلی از قانون اساسی (پیش از بازنگری) که به شرایط برگزاری همه‌پرسی اشاره صریح دارد اصل ۵۹ است که می‌گوید باید همه‌پرسی به تصویب دو سوم نمایندگان برسد. بعد از بازنگری، از واژه همه‌پرسی در دو جای دیگر در قانون اساسی استفاده شده. یک بار در اصل ۱۱۰ «فرمان همه‌پرسی» به وظایف و اختیارات رهبری اضافه شده و یک بار در اصل ۱۷۷ گفته شده: «رعایت‏ ذیل‏ اصل‏ ۵۹‏ [تصویب دو سوم نمایندگان مجلس] در مورد همه‏‌پرسی‏ بازنگری‏ در قانون‏ اساسی‏ لازم‏ نیست‏.»

تا به امروز درباره همه‌پرسی قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ صحبت زیاد شده است، تردیدهایی هم درباره قانونی بودن یا نبودن آن مطرح شده است (مثل نقد محسن کدیور).

حتی مشخص است بازنگری قانون اساسی نیز صحبت اصل ۵۹ نیز مطرح شده و هیات منصوب آیت‌الله خمینی، هم در حین تصمیم‌گیری در کمیسیون و هم مذاکرات نهایی در این‌باره صحبت کرده‌اند و تصویب کرده‌اند که مصوبه هیات بازنگری برای طی مراحل قانونی مربوط به اصل ۵۹ به مجلس نرود.

این هیات در اردیبهشت ماه ۱۳۶۸، از سوی آیت‌الله خمینی انتخاب شد تا در مواردی که رهبر وقت جمهوری اسلامی مشخص کرده بود اقدام به بازنگری در قانون اساسی کند.

بحث درباره صلاحیت قانونی بحث و تصمیم‌گیری هیات بازنگری در واقع شکل دیگری از طرح سوال اصلی است. اینکه آیا اصلا تشکیل چنین هیاتی در حیطه اختیارات قانونی رهبر وقت جمهوری اسلامی ایران بوده یا نه؟ که بعد از آن این سوال پیش می‌آید که اصلا حدود اختیارات قانونی آیت‌الله خمینی چقدر بوده است؟

آنچه مشخص است بازنگری در قانون اساسی و فرمان همه‌پرسی، در آن مقطع در حیطه اختیارات و وظایف رهبری در اصل ۱۱۰ نبوده، اما در اصل ۱۰۷، واژه‌ای کلی و مبهم تحت عنوان «ولایت امر و همه مسئولیت‌های ناشی از آن» آمده که می‌تواند تضمین‌کننده گسترش محدوده اختیارات رهبری فراتر از اصل ۱۱۰ باشد.

به هر حال هیات بازنگری قانون اساسی که تعدادی از اعضای وقت شورای نگهبان -به عنوان نهادی که صاحب حق انحصاری تفسیر قانون اساسی است- در آن حضور داشته‌اند، این اقدام را مغایر با قانون تشخیص نداده‌اند.

 

بخشی از مذاکرات هیات بازنگری قانون اساسی:

منشی (حسن ابراهیم حبیبی) – زیـرش را نظری نداریم یک نکته هست فقط اینجا که باید ذکر بشود. یعنی بحثی در کمیسیون شد منتها در کمیسیون رأی نیاورد و آن اینکه این همه پرسی غیر از همه پرسی است که در اصل ۵۹ آمده «در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوة مقننه از راه همه پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد» در زمانی که در این قانون اساسی اصل ۵۹ بوده تجدید نظر در قانون اساسی نبوده. مسایل مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی هم درست است که بحث اعمال قوه مقننه است ولی در هر حال این ابهام وجود دارد که آیا همه پرسی مربوط به بازنگری در قانون اساسی هم هست بعد از این تصویب در شورای بازنگری قانون اساسی قبل یا پس از تایید مقام رهبری بایستی به تصویب دو سوم آراء مجلس برسد و بعد به همه پرسی گذاشته بشود یا نه؟ این ابهام وجود دارد و بنابر این پیشنهاد…

امامی کاشانی – ابهام ندارد.

منشی(حسن ابراهیم حبیبی)– عرض کردم که این در کمیسیون رأی نیاورد بنابراین نظرآقایان تأمین است.

نایب رییس (هاشمی) – همین حالا نمایندگان زیادی به من مراجعه کرده‌اند گفته اند که باید بیاید در مجلس تصویب بشود. بنابراین شبهه وجود دارد.

منشی (یزدی) – اجازه بفرمایید من توضیح مختصری راجع به اطلاق این مساله بدهم.

آیت الله سید علی خامنه‌ای – الان در قانون اساسی این اصل را نداریم.

هاشمی – نداریم ولی همه پرسی است.

آیت الله خامنه‌ای – این اصل وقتی باشد واضح است که این غیر از آن است.

هاشمی رفسنجانی – خوب این را بگوییم.

منشی (یزدی) – دلیل این که شامل هست یا نیست توضیح داده بشود بنابراین خود آقای هاشمی این اشکال را بگویند بعد مخالف جواب بدهد.

نایب رییس (هاشمی) – اشکال این است که الان نظریه ای در مجلس هست خیلی ازنمایندگان چنین نظریه دارند که هرگونه همه پرسی را بایدمجلس شورای اسلامی با دو سوم تصویب کند. این نظریه وجود دارد اولاً اینجا تصریح بشود که این مشمول آن اصل نیست. این باید بشود، به هرحال شبهه ای درذهن افراد هست.

امامی کاشانی – با تصریح من مخالفم.

منشی (یزدی) – پـس در حقیقت استدلال این است که اطلاق ذیل اصل ۵۹ شامل هر نوع همه پرسی است. چنین ادعایی است حالا آقایانی که مخالفند استدلال کنند.

سید محمد موسوی خوئینی‌ها – جناب آقای هاشمی یک مطلب اول روشن بشود نظر جلسه این است که این نباید به مجلس برود؟ اگر مسلم است خوب تصریح کردن چه ضرری برایمان دارد؟

نایب رییس (هاشمی) – خوب این را از جلسه بپرسید.

محمد امامی کاشانی – حالا من توضیح بدهم تا ببینیم ضررش چیست؟

نایب رییس (هاشمی) – پیشنهاد آقای موسوی خوئینی‌ها به جاست. آقایانی که نظرشان این است که این بازنگری قانون اساسی که الان ما اصلاح کردیم نباید به مجلس شورای اسلامی برود برای تصویب رأی بدهند. خیلی خوب این روشن شد.

منشی (یزدی) – یعنی اطلاق شامل این نمی‌شود.

محمد امامی کاشانی – من عرض می‌کنم که به دو دلیل اصلاً این لازم نیست و خلاصه این عبارت، عبارت خوبی نمی‌شود اگر تصریح کنیم مگر این که یک کلمه‌ای بیاوریم از دو دلیل یکی این است که اینجا می‌گوید در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی (اعمال قوه مقننه، اصلاً تکیه روی اعمال قوه مقننه است) از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء عمومی صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان برسد. چرا؟ برای اینکه قوه مقننه می‌خواهد یک قانونی راجع به مالکیت وضع بکند، این معنی‌اش است. اینجا می‌گوید همه پرسی، این اصل پنجاه و نه، یکی هم اصل صد و بیست و سه است این را عنایت بفرمایید.

 

جمع‌بندی

۱- از یک‌سو تردیدی نیست طبق متن قانون اساسی پیش از سال ۶۸، اختیار برگزاری همه‌پرسی به صورت انحصاری دست مجلس است. در قانون مشخص نیست محدوده اختیارات رهبری یا نهادهای دیگر برای برگزاری همه‌پرسی چیست. از این منظر می‌توان گفت برگزاری همه‌پرسی قانون اساسی بدون وجود مصوبه مجلس وجاهت قانونی ندارد.

۲- از سوی دیگر عبارت‌ها و گزاره‌های مبهمی در قانون اساسی (چه پیش و چه پس از بازنگری) وجود دارد مثل «ولایت امر و همه مسئولیت‌های ناشی از آن» (در اصل ۱۰۷) یا حق انحصاری تفسیر قانون اساسی برای شورای نگهبان (اصل ۹۸) که می‌تواند بهانه‌ای برای توجیه حقوقی مواردی باشد که قانون اساسی در مورد آنها یا مبهم است یا سکوت اختیار کرده.

در جریان بازنگری قانون اساسی درباره این اصل ۵۹ از شورای نگهبان استعلامی نشده، اما مشخص است که از نظر هیات مسئول بازنگری در قانون اساسی، که اعضای وقت شورای نگهبان هم در آن حضور دارند، عدم طرح موضوع همه‌پرسی قانون اساسی در مجلس خلاف قانون اساسی نیست.

چنانکه از مذاکرات شورای بازنگری پیدا است، هم در کمیسیون و هم در موارد تصویب مواد بازنگری درباره اصل ۵۹ و اختیارات مجلس در همه‌پرسی قانون اساسی بحث‌های مفصلی درگرفته است.

بحث درباره ابهامات قانون اساسی مساله تخصصی حقوقی است. فکت‌نامه فاقد صلاحیت قضاوت و صدور حکم درستی یا نادرستی برای موارد مبهمی است که نیازمند تفسیر است.