ابهام در وضعیت بودجه ۱۴۰۵

بر خلاف معمول، بیش از هشت ماه از سال ۱۴۰۵ گذشته اما هیچ گزارش رسمی از عملکرد بودجه منتشر نشده و اگر هم عدد و رقمی از منابع و مصارف بودجه ۱۴۰۵ اعلام شده، یا اظهارنظرهای پراکنده افراد بوده یا گزارش‌های رسانه‌ای به نقل از منابع آگاه یا مقام‌های مسئولی که نام و نشانی از آنها نیست.

همه اینها در حالی رخ داده که وقوع جنگ ۴۰ روزه از ۹ اسفند ۱۴۰۴ و عملیات محاصره و طرد اقتصادی ایران از سوی ایالات متحده، تبعات و پیامدهای اقتصادی قابل توجهی را به همراه داشته که تمام داده‌ها و پیش‌فرض‌های بودجه را تغییر داده است.

نه منابع و درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه با آنچه در عمل اتفاق افتاده نسبتی دارند و نه هزینه‌ها و مصارف واقعی در ماه‌های گذشته می‌تواند با پیش‌بینی‌ها و برآوردهای اولیه بودجه‌نویسان در پاییز پارسال، یکسان باشد.

از همین رو شماری از نمایندگان مجلس به‌طور مکرر از لزوم تدوین لایحه متمم بودجه از سوی دولت با هدف اصلاح اعداد و ارقام سند مالی اداره کشور سخن گفته‌اند. حتی نامه‌نگاری محمدباقر قالیباف، رئیس مجلس شورای اسلامی با مسعود پزشکیان در میانه تابستان امسال و یادآوری لزوم ارائه لایحه اصلاحیه بودجه به رئیس دولت نیز چاره کار نشد.

از اصلاحیه خبری نیست

بر اساس آنچه محمد قاسمی، معاون اقتصادی سازمان برنامه و بودجه گفته، تدوین و ارائه لایحه متمم و اصلاحیه بودجه در دستور کار دولت نیست و دولت ترجیح داده تغییرات در قانون بودجه را از مسیرهای دیگری محقق کند.

به گفته او، هیات دولت با برنامه سازمان برنامه و بودجه کشور برای ترمیم بودجه سال ۱۴۰۵ موافقت کرده است؛ برنامه‌ای که قاسمی می‌گوید اعمال اصلاحات را با استفاده از جابه‌جایی‌های قانونی در بودجه، آن هم در حدود اختیارات هیات وزیران، پیش می‌برد.

بر اساس بند ط ماده ۲۸ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظيم بخشی از مقررات مالی دولت، جابجایی حداکثر تا ۱۰ درصد از ردیف‌های متفرقه، تملک دارایی‌های مالی و هزينه‌ای مندرج در قوانین سنواتی بودجه، مشروط به ثابت ماندن سقف بودجه، به مجوز مجلس نیازی ندارد.

بر اساس قانون بودجه امسال، منابع بودجه عمومی دولت حدود ۷۰۲۷ هزار میلیارد تومان است. از این میزان ۶۲۷۸ هزار میلیارد تومان بودجه عمومی دولت و مابقی معادل ۷۴۸ هزار میلیارد تومان، درآمد اختصاصی دستگاه‌هاست.

با این حساب، دولت امکان جابجایی معادل تا ۶۲۸ هزار میلیارد تومان از ردیف‌ها را در اختیار دارد.

اما ظاهرا این تنها مسیر دولت برای اصلاح و تغییر منابع و مصارف بودجه امسال و کاهش کسری آن نیست. مرتضی زمانیان، معاون سیاست‌گذاری اقتصادی وزیر اقتصاد، گفته که تیم اقتصادی دولت در ماه‌های گذشته به‌طور جدی پیگیر حل مساله تأمین کسری بودجه ناشی از جنگ بوده و اکنون بیش از ۱۲ روش و تدبیر برای پوشش کسری بودجه ناشی از جنگ به اجماع رسیده است.

زمانیان بدون نام بردن از این روش‌های جداگانه، تایید کرده که «شرایط خاص کشور، هزینه‌های جنگ و تحولات منطقه‌ای که بر تجارت خارجی کشور اثر گذاشت، بخشی از منابع مورد انتظار دولت را با تغییر مواجه کرد.»

معاون وزیر اقتصاد در عین حال اینطور اعلام کرده که «دولت برای تامین منابع مورد نیاز خود نیازی به اعمال فشار خاص بر بانک‌ها و نهاد‌های مالی نخواهد داشت.»

کسری بالقوه ۱۴۰۰ هزار میلیارد تومانی

پرسش کلیدی در این میان، میزان کسری بودجه احتمالی دولت در سال جاری است. مرکز پژوهش‌های مجلس، پیش از وقوع جنگ ۴۰ روزه و تبعات ناشی از عملیات محاصره و طرد اقتصادی ایالات متحده علیه ایران در گزارشی میزان «کسری بودجه بالقوه» (نه کسری بودجه واقعی) را رقمی در حدود ۹۴۰ هزار میلیارد تومان ارزیابی کرده بود.

لایحه بودجه ۱۴۰۵ با کسری تراز عملیاتی به میزان ۶۱۵ هزار میلیارد تومان و کسری تراز سرمایه‌ای ۳۲۵ هزار میلیارد تومان مواجه بود.

البته این وضعیت در قانون بودجه مصوب مجلس حتی ناترازتر شد، پس از تغییرات مجلس روی لایحه دولت، کسری تراز عملیاتی به حدود ۸۵۹ هزار میلیارد تومان و کسری تراز سرمایه‌ای به تقریبا ۵۴۳ هزار میلیارد تومان افزایش یافت تا کسری بودجه بالقوه تا نزدیک به ۱۴۰۲ هزار میلیارد تومان افزایش یابد؛ اما هیچکدام از این اعداد به معنای کسری بودجه واقعی به همین میزان نیست، چون دولت با درآمدهای ناشی از صادرات و فروش نفت، گاز و میعانات گازی و استقراض از صندوق توسعه ملی، توانسته بود در ظاهر بودجه را تراز کند، ولی حالا با هر عدم تحقق در منابع و افزایش مصارف این ناترازی‌ها و گسل‌های فعال می‌توانند به کسری بودجه واقعی منجر شوند.

تحقق تا ۸۰ درصدی

در روزهای اخیر خبرگزاری‌ها به نقل از معاون سازمان برنامه و بودجه گزارش داده‌اند که از ابتدای سال تا پایان مهرماه حدود ۷۰ درصد منابع پیش‌بینی‌شده، محقق شده است. در این گزارش، همچنین پیش‌بینی شده بود که میزان تحقق منابع تا پایان سال به ۷۵ تا ۸۰ درصد برسد.

در این گزارش‌ها، عددی از میزان تحقق مصارف و هزینه‌های بودجه منتشر نشده است.

به طور معمول، مصارف بودجه‌ای یعنی هزینه‌های پیش‌بینی‌شده، اگر بیشتر از رقم بودجه نباشند، کمتر از آن نیستند؛ اما شرایط امسال شرایطی به کلی دگرگون است و افزایش هزینه‌های ناشی از جنگ می‌تواند میزان تحقق مصارف بودجه را به بیش از ۱۰۰ درصد برساند.

با فرض اینکه میزان تحقق منابع بودجه رقمی بین ۷۵ تا ۸۰ درصد باشد و میزان تحقق مصارف در همان سطح مندرج در بودجه باقی بماند و منابع و مصارف اختصاصی دستگاه‌های دولتی را هم بدون تغییر در درنظر بگیریم، میزان کسری بودجه بالقوه و احتمالی بین ۱۲۵۶ هزار میلیارد تومان تا ۱۵۶۹ هزار میلیارد تومان خواهد بود.

طبیعتا این اعداد، برآوردهایی خام و با فرض ثابت بودن بسیاری از متغیرهایی است که در واقعیت متناسب با شرایط موجود تغییر خواهند کرد.

متغیر سوم در تخمین کسری بودجه احتمالی هزینه‌های اضافی جنگ بر اقتصاد ایران است. البته الزاما این هزینه‌ها به سمت مصارف بودجه اضافه نمی‌شوند؛ جابجایی ردیف‌های بودجه، تخصیص بودجه‌های در اختیار یا بودجه‌های با ماهیت تنخواه به این هزینه‌ها و تغییر اولویت‌ها می‌تواند بخشی از این هزینه‌های از قبل پیش‌بینی‌نشده را پوشش دهد.

نفت؛ چالش اصلی بودجه

چالش اصلی برای تخمین کسری بودجه امسال، برآورد میزان درآمدهای ناشی از صادرات نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی است. در پی وقوع جنگ و اعمال محاصره دریایی آمریکا علیه ایران که به عملیات محاصره و طرد اقتصادی منتهی شد، بزرگترین محدودیت برای این بخش از منابع مالی و درآمدهای دولت ایجاد شد.

در عین حال، دیگر داده‌های مرتبط با این بخش شامل میزان تولید، رقم صادرات و قیمت نفت و گاز صادراتی و چگونگی بازگشت این درآمدها، همگی با تحولاتی قابل توجه مواجه شدند که با فرض‌های اولیه در زمان تدوین و تصویب بودجه ارتباطی نداشتند.

در بودجه سال جاری صادرات روزانه حدود ۱/۸ میلیون بشکه نفت به قیمت ۵۴ دلار در هر بشکه در نظر گرفته شده بود. این اعداد و ارقام مفروض بودجه در طول ماه‌های گذشته به کلی تغییر کرده‌اند.

مجموع درآمدهای نفت و گاز در بودجه امسال ۲۹۳/۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که سهم دولت از این درآمدها ۲۶۳/۳ هزار میلیارد تومان بود.

با موافقت رهبر وقت جمهوری اسلامی، سهم صندوق توسعه ملی به جای ۵۱ درصد به ۲۰ درصد کاهش یافت و ۳۱ درصد از سهم صندوق از درآمدهای نفت و گاز به دولت رسید. با اضافه‌شدن این رقم و همچنین مجموع منابع جمعی خرجی با منشاء نفت و دیگر پرداخت‌های فرابودجه‌ای مثل منابع هدفمندی یارانه‌ها، سرجمع منابع درآمدی در بودجه که به نفت و گاز وابسته است تا ۸۵۲ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود.

پیچیدگی و محرمانگی فرایند صادرات و فروش نفت ایران و همچنین ابهام در چگونگی وصول درآمدهای ناشی از این صادرات باعث شده تا هیچ عدد و گزارش قابل اتکایی در این باره در دسترس نباشد.

خبرگزاری فارس، نیمه آبان ۱۴۰۵ در گزارشی بدون ذکر منبع، درآمد نفتی یک‌ساله منتهی به شهریور امسال را فراتر از ۳۰ میلیارد دلار اعلام کرد. بر اساس این گزارش، فقط در هفت ماه ابتدایی امسال بیش از ۱۷/۵ میلیارد دلار از محل فروش نفت وارد ایران شده است.

البته صادرات و فروش نفت، یک موضوع است و بازگرداندن درآمدهای نفتی به داخل و در دسترس قرار گرفتن این درآمدها، موضوعی دیگر که خود چالش‌های بسیاری به همراه دارد.

پیش‌تر عبدالناصر همتی، رئیس کل بانک مرکزی ایران در گفت‌وگویی بدون اعلام رقمی خاص از میزان ذخایر ارزی بانک مرکزی گفته بود میزان دارایی‌های بانک مرکزی برای تامین واردات دو سال آینده ایران، کافی است؛ اظهارنظری که فکت‌نامه در گزارشی به آن پرداخت.

ادعای همتی درباره ذخایر ارزی؛ نیاز ۱۰۶ میلیارد دلاری و منابع نامعلوم

مالیات از سودی که نیست

دیگر منبع درآمدی دولت در بودجه، درآمدهای مالیاتی است. روزنامه دنیای اقتصاد روز ۱۴ آبان با انتشار گزارشی درباره عملکرد هفت‌ماهه مالیات‌ستانی دولت، اعلام کرد در پایان مهرماه امسال، ۴۷ درصد از اهداف مالیاتی دولت بر اساس بودجه محقق شده است.

با فرض توزیع یکنواخت اهداف مالیاتی در طول سال، انتظار این بود تا پایان مهرماه حدود ۵۸/۳ درصد از درآمدهای پیش‌بینی‌شده در این بخش محقق شده باشد و با توجه به هفت دوازدهم منابع مالیاتی، این درآمدها ۱۱/۳ واحد درصد عقب‌تر از اهداف تعیین‌شده است.

در قانون بودجه ۱۴۰۵، از محل درآمدهای مالیاتی ۳۳۷۳ هزار میلیارد تومان منابع برای دولت کنار گذاشته شده، اگر قرار بود در پایان ماه هفتم به طور متناسب و یکسان این درآمد وصول شود این رقم باید به حدود ۱۹۶۸ هزار میلیارد تومان می‌رسید، اما با تحقق ۴۷ درصدی میزان وصول درآمدهای مالیاتی بیش از ۱۵۸۵ هزار میلیارد تومان بود.

در واقع در پایان هفت ماه از محل درآمدهای مالیاتی، عدم تحققی معادل ۳۸۲/۳ هزار میلیارد تومان ثبت شده و درآمدها از پیش‌بینی‌ها عقب افتادند. مالیات‌ستانی از واحدها و بنگاه‌های اقتصادی درحالیکه به دلیل جنگ و ناترازی انرژی شمار روزهای کاری آنها کم شده و فعالان اقتصادی با رکود تورمی شدیدی دسته و پنجه نرم می‌کنند، کار دشواری است؛ هرچند که این عقب‌ماندگی از بودجه دلیل نمی‌شود که در ماه‌های باقی‌مانده از سال، کل درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی شده، تحقق نیابد.

بسته شدن مرزهای دریایی و دشوار شدن امر واردات، درآمدهای ناشی از مالیات بر واردات را با تردید مواجه کرده است. در قانون بودجه امسال پیش‌بینی شده تا نزدیک به ۵۶۰ هزار میلیارد تومان درآمد از محل اخذ مالیات بر واردات و عوارض و حقوق گمرکی، کسب شود. طبیعتا با توقف واردات، این منابع نیز محقق نخواهند شد.

مسعود پزشکیان، شهریور در یک گفت‌وگوی تلویزیونی با اشاره به پیامدهای تحریم‌ها و محاصره دریایی ایران، از افت ۳۵ درصدی واردات و کاهش ۲۵ درصدی صادرات ایران خبر داده بود.

اوراقی که مشتری ندارد

بخش دیگری از منابع بودجه، درآمد‌های ناشی از انتشار و فروش اوراق دولتی است که حدود ۱۸ درصد از منابع بودجه را تشکیل می‌دهد. در بودجه ۱۰۳۰ هزار میلیارد تومان درآمد از محل فروش اوراق مالی و اسلامی در نظر گرفته شده است.

بخشی از منابع حاصل از فروش این اوراق باید صرف بازپرداخت اصل (۴۴۶ هزار میلیارد تومان) و فرع (۳۳۴ هزار میلیارد تومان) بدهی‌های ناشی از فروش اوراق در سال‌های گذشته شود.

اما بر اساس گزارش‌های منتشرشده تا پایان هفته اول آبان‌ امسال، ۴۲۴ هزار و ۳۸۰ میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی در حراجی‌های بانک مرکزی به فروش رسیده است؛ این یعنی تا ابتدای ماه هشتم سال، ۴۱ درصد از اهداف بودجه‌ای از این محل محقق شده است.

با توجه به محدود کردن بانک‌ها در خرید این اوراق و ناموفق بودن آخرین حراج‌ها، بعید است این درآمدها به طور کامل محقق شوند.

کسری بودجه ۱۲۰۰ تا ۲۰۰۰ همتی

در چنین شرایطی در سه حالت خوشبینانه به معنای کاهش فشارهای بیرونی به شکل پایان مخاصمه و رفع محاصره، سناریوی بدبینانه به معنای محاصره سفت و سخت اقتصادی به شکل اعمال محدودیت‌های مرزی و حتی تشدید درگیری‌های نظامی و حالت بینابینی به شکل ادامه وضعیت جاری نه جنگ و نه صلح، بدون تشدید درگیری‌ها و بهبود معنادار وضعیت فعلی، می‌توان تخمین‌هایی از کسری بودجه ارائه کرد.

در سناریوی اول، برآورد کسری بودجه رقمی بین ۱۲۰۰ تا ۱۴۰۰ هزار میلیارد تومان است. این رقم در حالت دوم از ۱۵۰۰ تا ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومان قابل پیش‌بینی است و با افزایش مخارج و همزمان کاهش منابع، کسری بودجه در حالت بدبینانه تا بیش از ۲۰۰۰ هزار میلیارد تومان می‌تواند افزایش یابد.

ریاضت اقتصادی در خدمت جبران کسری بودجه

شاید بتوان با استفاده از تجربه تاریخی دولت‌ها و همچنین نشانه‌های مختلف از سیاست‌های جاری دولت، روش‌های کنترل مخارج و هزینه‌ها و راه‌های تامین یا دست‌کم کاهش کسری بودجه را حدس زد.

استقراض بیشتر از منابع صندوق توسعه ملی، یکی از مسیرهای پیش‌روی دولت برای کاهش کسری بودجه است. با وجود اطمینان‌دادن معاون وزیر اقتصاد، هیچ بعید نیست که دولت یک بار دیگر سراغ استقراض مستقیم یا غیرمستقیم از شبکه بانکی و بانک مرکزی برود.

کاهش تخصیص بودجه‌های عمرانی هم از روش‌های معمول دولت‌ها برای جبران کسری بودجه است. نشانه‌هایی از تاخیر در پرداخت مطالبات پیمانکاران و شرکت‌های طلبکار دولت هم به عنوان روشی در کنترل مخارج دولت به چشم می‌خورد.

ضمن آنکه به نظر می‌رسد بخشی از افزایش قیمت‌های نسبی کالاهایی که دولت برای آنها یارانه پنهان پرداخت می‌کند، از جمله بنزین، برق، گاز، آرد، تغییر نرخ ارز ترجیحی و اعمال محدودیت تخصیص ارز به واردات کالاهای مختلف، از دیگر روش‌های کنترل مخارج و هزینه‌های دولت محسوب می‌شود که در ماه‌های گذشته دنبال شده است.