درباره سهم ایران از خزر چه می‌دانیم؟

دولت مسعود پزشکیان پس از سال‌ها توقف، لایحه «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» (موسوم به پیمان آکتائو) را به مجلس شورای اسلامی برد و بحث‌های زیادی را در افکار عمومی و رسانه‌ها برانگیخت.

در رسانه‌ها و شبکه‌های اجتماعی، گروهی در مخالفت با این طرح سخن گفته و آن را «بریدن سر ایران» (خزر) و واگذاری آن به روسیه و خسران جغرافیایی خوانده‌اند (لینک). موافقان در دولت و مجلس هم آن را «کلید حراست از امنیت مرزهای شمالی» و «فوق‌العاده» دانسته و از آن دفاع می‌کنند.

ایران در زمان ریاست‌جمهوری حسن روحانی، در ۲۱ مرداد سال۱۳۹۷، این کنوانسیون را امضا کرد. این سند که توافقی بر سر نظام حقوقی دریای خزر بود، میان پنج کشور ساحلی خزر؛ ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان شکل گرفت. به جز ایران، چهار کشور ساحلی دیگر بلافاصله این معاهده را در پارلمان‌های خود تصویب کردند، اما ایران در هشت سال گذشته از تصویب آن خودداری کرد. حالا دولت لایحه این کنوانسیون را با قید یک فوریت به مجلس برده است.

علی رغم امضای سند کنوانسیون در دولت حسن روحانی، الحاق رسمی ایران و اجرایی شدن کنوانسیون نیازمند تصویب در مجلس است. چرا که اصل ۷۷ قانون اساسی تصریح دارد: «عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌های بین‌المللی باید به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد».

زمانی این تاکید وجود داشت که در مقطع حاضر، تصویب این سند به دلیل میزبانی آینده تهران برای اجلاس سران کشورهای ساحلی و همچنین وضعیت جنگی که ایران در آن درگیر است برای دولت اهمیت ویژه‌ای دارد. با وجود این برگزاری هفتمین اجلاس کشورهای حاشیه خزر که قرار بود مرداد امسال برگزار شود، به خاطر شرایط جنگی تا اطلاع ثانوی به تعویق افتاد.

برخی مقام‌های دولتی و نمایندگان مجلس از تصویب کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر حمایت کرده و آن را چارچوبی برای جلوگیری از سوءاستفاده کشورهای خارج از منطقه و تقویت امنیت می‌دانند. (لینک۱، لینک۲) در مقابل، منتقدان تأکید دارد دولت پیش از بررسی لایحه در مجلس باید برای افزایش سهم ایران در خزر تلاش کند و تصویب آن در این شرایط به ضرر ایران است.

در این گزارش، نگاهی به تاریخچه رژیم حقوقی دریای خزر و مفاد کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر (پیمان آکتائو) می‌اندازیم و بررسی می‌کنیم که درصدهای عنوان شده به عنوان سهم ایران از کجا می‌آیند و در نهایت، با توجه به وضعیت فعلی تصویب این کنوانسیون، چه پیامدهای حقوقی، امنیتی و اقتصادی برای ایران خواهد داشت. آیا این سند «سر ایران را می‌برد» یا جایگاه کشور را در مرزهای شمالی تقویت می‌کند؟

سابقه حقوقی و تغییرات رژیم دریای خزر

دریای خزر بزرگ‌ترین پهنه آبی بسته جهان است و حدود ۴۰۰ هزار کیلومتر مربع مساحت دارد. پنج کشور ایران، روسیه، آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان در سواحل این دریا قرار دارند. خزر به دلیل بسته بودن، رژیم حقوقی ویژه‌ای دارد و قوانین کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها مستقیماً بر آن حاکم نیست.

سابقه حقوقی رژیم خزر به معاهدات تاریخی قرن ۱۸ و ۱۹، از جمله عهدنامه‌های گلستان (۱۸۱۳) و ترکمنچای (۱۸۲۸) برمی‌گردد که پس از جنگ‌های ایران و روسیه منعقد شدند.

در قرن بیستم، رژیم حقوقی خزر تابع دو معاهده ۱۹۲۱ (عهدنامه مودت ایران و شوروی) و ۱۹۴۰ (قرارداد بازرگانی و دریانوردی) بود تا اینکه کار به پیمان آکتائو رسید.

عهدنامه مودت ایران و شوروی ۱۹۲۱

حکومت سوسیالیستی شوروی، بعد از انقلاب ۱۹۱۷ تصمیم گرفت «سياست جابرانه» روسیه تزاری را پایان دهد و حق داشتن «بحریه از بحر خزر» را که در قرارداد ترکمانچای از ایران سلب شده بود، به این کشور بازگرداند. از این رو در فصل یازدهم عهدنامه مودت ۱۹۲۱ تاکید کرد که فصل هشتم عهدنامه تركمان‌چای که این حق را سلب می‌کرد از درجه اعتبار ساقط شده و «طرفين معظمتين متعاهدتين رضايت می‌دهند كه از زمان امضاء اين معاهده هر دو بالسويه حق كشتیرانی آزاد در زير بيرق‌های خود در بحر خزر داشته باشند».

در فصل هشتم عهدنامه ترکمنچای تاکید شده بود که ایران و روسیه می‌توانند روی خزر کشتی تجاری داشته باشند، اما تنها روسیه اجازه داشتن کشتی جنگی را روی خزر دارد.

قرارداد بازرگانی و دریانوردی ۱۹۴۰

بخش مربوط به دریای خزرِ معاهده ۱۹۴۰ هم، عمدتاً در مواد ۱۲ تا ۱۵ و نامه‌های مبادله‌شده ضمیمه تنظیم شده است. ماده ۱۲ این معاهده به برابری ایران و شوروی در استفاده از بنادر و حمل‌ونقل دریایی و به آب‌های ساحلی تا ۱۰ میل دریایی (حدود ۱۸ کیلومتر) اشاره دارد و ماده ۱۳ درباره انحصار کشتیرانی در دریای خزر برای ایران و شوروی و ممنوعیت حضور کشورهای ثالث است. در نامه‌های ضمیمه نیز خزر «دریای ایران و شوروی» نامیده شده و فعالیت‌های خارج از وظایف اتباع کشورهای ثالث در کشتی‌ها و بنادر ممنوع شده است.

از این رو در این معاهده‌ها حرفی از مالکیت ۵۰ درصد ایران یا شوروی بر دریای خزر به میان نیامده و احتمالا عباراتی مانند حق «بالسویه كشتیرانی آزاد» در عهدنامه ۱۹۲۱ و «دریای ایران و شوروی» در قرارداد ۱۹۴۰ این برداشت عمومی را به وجود آورده که حق ایران بر ۵۰ درصد از این پهنه آبی به رسمیت شناخته شده است.

فروپاشی شوروی و معاهده آلماتی

پس از فروپاشی شوروی در سال ۱۹۹۱، اعلامیه آلماتی در ۲۱ دسامبر ۱۹۹۱ (آذر ۱۳۷۰) امضا شد که بر اساس آن کشورهای تازه استقلال‌یافته از شوروی تضمین دادند که به تعهدات بین‌المللی ناشی از معاهدات و توافق‌های اتحاد جماهیر شوروی سابق پایبند بمانند.

با وجود این، هیچ‌کدام از توافق‌های روسیه و ایران درباره دریای خزر، ماده‌ای درباره بهره‌برداری از منابع معدنی زیر بستر دریا نداشت. از اوایل دهه ۱۹۹۰، منطقه خزر شاهد رقابت شدیدی میان کشورهای ساحلی، قدرت‌های منطقه‌ای و بازیگران خارج از منطقه برای اکتشاف، استخراج، توسعه و انتقال ذخایر غنی نفت و گاز طبیعی دریای خزر بود. چنین وضعیتی به ایجاد مشکلات و اختلاف نظرها انجامید و این اختلاف‌ها منجر به مذاکرات طولانی از ۱۹۹۱ تا ۲۰۱۸ میان پنج کشور ذی‌نفع شد.

توافق‌های دو‌جانبه و سه‌جانبه از ۱۹۹۱ تا ۲۰۱۸

در سال‌های ابتدایی بعد از فروپاشی شوروی، ایران و روسیه تأکید می‌کردند که دریای خزر یک پهنه آبی مشترک است، رژیم حقوقی آن بر پایه حاکمیت مشترک (The Condominium Regime) قرار دارد و همه کشورها باید توافق‌هایی را که مطابق با حقوق بین‌الملل هستند، اجرا کنند. به این معنی که همه منابع دریای خزر باید به‌طور مشترک میان پنج کشور تقسیم شده و مورد بهره‌برداری قرار گیرد. بنابراین، تمام تصمیم‌های مربوط به توسعه منابع خزر می‌بایست به تایید هر پنج کشور ساحلی برسد و هیچ کشوری نباید در حوضه خزر از منطقه انحصاری اقتصادی برخوردار می‌شد. خزر در این چارچوب یک دریاچه محسوب می‌شد و در نتیجه، قواعد حقوق بین‌الملل دریاها درباره دریای سرزمینی، مناطق انحصاری اقتصادی و فلات قاره، در مورد خزر قابل اعمال نیست.

با وجود این، رژیم حاکمیت مشترک مبتنی بر معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ کامل نبود. مثلا رژیم حقوقی مشخصی برای دریای خزر و منابع بستر آن تعیین نمی‌کرد و بیشتر بر کشتیرانی و ماهیگیری تمرکز داشت.

آذربایجان مخالف اصلی سیستم حاکمیت مشترک بود و خواستار تقسیم بستر خزر میان پنج کشور ساحلی و اعمال «حقوق دریاها» شد.

در سال ۱۹۹۶، با پیشنهاد جدید دولت قزاقستان، روسیه هم دیدگاه خود را درباره رژیم حقوقی دریای خزر تغییر داد. روسیه و قزاقستان پیشنهاد کردند بستر دریای خزر با استفاده از روش «خط میانی» (Median Line) به بخش‌های ملی تقسیم شود.

این روش بر این اصل استوار است که هرچه یک کشور خط ساحلی بیشتری داشته باشد، سهم بیشتری از پهنه دریایی به آن تعلق می‌گیرد.

بر اساس این رویکرد، سهم هر کشور به شرح زیر تعیین می‌شد: قزاقستان ۲۸.۴ درصد، آذربایجان ۲۱ درصد، روسیه ۱۹ درصد، ترکمنستان ۱۸ درصد و ایران ۱۳.۶ درصد. قزاقستان، روسیه و آذربایجان با این رویکرد موافقت کردند، در حالی که ایران و ترکمنستان با آن مخالف بودند.

با وجود مخالفت ایران، از ۱۹۹۷ تا ۲۰۰۳ آذربایجان، قزاقستان، روسیه برای تقسیم بخش‌های دریایی خزر عمدتاً بر اساس «خط میانی تعدیل‌شده» (modified median-line) به توافق‌های دوجانبه و سه جانبه منطقه‌ای رسیدند ( لینک۱، لینک۲، لینک۳، لینک۴، لینک۵).

خط میانی و خط میانی تعدیل شده

خط میانی (Median Line) برای تعیین مرز بین دو کشور، در واقع مرزی فرضی است که نقاط آن از سواحل دو کشور فاصله برابر دارند، یعنی دریا تقریباً از وسط تقسیم می‌شود.

در خط میانی تعدیل‌شده (Modified Median Line) ابتدا خط میانی ترسیم می‌شود، اما اگر به دلیل شکل سواحل، جزایر یا ویژگی‌های جغرافیایی نتیجه این تقسیم بندی ناعادلانه‌ باشد خط را کمی جابه‌جا یا اصلاح می‌کنند تا تقسیم منصفانه‌تر شود.

مثلا شکل ساحل ایران در جنوب دریای خزر حالت مقعر (کاسه‌ای و فرورفته) دارد، در حالی که سواحل کشورهای مجاور (آذربایجان و ترکمنستان) حالت محدب یا صاف‌تر دارد. در این وضعیت اگر قرار باشد خط میانی محض (بدون تعدیل) رسم شود، خطوط مرزی در جنوب خزر به هم نزدیک شده و سهم ایران از بستر دریا بسیار کم (حدود ۱۱ تا ۱۳ درصد) می‌شود. به همین دلیل موضع ایران این است که طبق حقوق بین‌الملل، به دلیل وضعیت خاص و نامساعد شکل ساحلش، خط میانی باید به شدت تعدیل شود تا سهمی بیشتر (مثلاً نزدیک به ۱۷.۵ درصد) به ایران برسد (لینک۱، لینک۲).

در نمونه‌ای کمابیش مشابه اختلاف نروژ و بریتانیا بر سر مرز فلات قاره و بهره‌برداری از نفت و گاز دریای شمال، با توافق دوجانبه سال ۱۹۶۵ حل شد. دو کشور با استفاده از خط میانی تعدیل‌شده و با توجه به شرایط جغرافیایی، مرز را تعیین کردند. این روش بعدها در توافق‌های روسیه، قزاقستان درباره بخش شمالی دریای خزر نیز مورد استفاده قرار گرفت.

کنوانسیون آکتائو ۲۰۱۸

در نهایت بعد از انعقاد چندین معاهده دو و سه طرفه، پنج کشور ساحلی در اجلاس آکتائو قزاقستان، در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ (۲۱ مرداد سال۱۳۹۷) با امضای کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر بر سر چارچوب جدید حقوقی این دریا به توافق رسیدند.

در کنوانسیون آکتائو ۲۰۱۸ چارچوب کلی حقوقی خزر تعیین شده، اما باز هم تعیین حدود دقیق خطوط مبدا (که پایه تعیین آب‌های سرزمینی و بستر است) به توافق‌نامه‌های مجزای بعدی میان کشورهای ذی‌ربط واگذار شده است. در این کنوانسیون دریا به آب‌های داخلی، سرزمینی، منطقه انحصاری ماهیگیری و پهنه مشترک تقسیم می‌شود. حضور نظامی و کشتیرانی در خزر به پنج کشور ساحلی محدود است و حضور نیروهای کشورهای ثالث هم ممنوع است. کشتیرانی خارج از آب‌های سرزمینی آزاد است و کشورهای ساحلی حق ترانزیت به آب‌های آزاد را دارند. همچنین ساخت خطوط لوله زیردریایی با رعایت ملاحظات زیست‌محیطی و توافق کشور مربوطه مجاز است و منابع زنده خزر به‌صورت مشترک میان پنج کشور مدیریت می‌شوند.

در این کنوانسیون مقرر شده که تعیین حدود بستر و زیر بستر (منابع معدنی، نفت و گاز) طبق توافق‌های دو جانبه یا چند جانبه بین کشورهای مجاور و مقابل تقسیم شود تا هر کشور بر بخش خود حق حاکمیت اقتصادی داشته باشد. تاکید مهم این کنوانسیون با توجه به شکل مقعر ساحل در ایران این است که اگر ساحل یک کشور « آشکارا در وضعیت نامساعدی قرار داشته باشد»، این موضوع باید در تعیین مرزها مورد توجه قرار گیرد.

منتقدان چه می‌گویند؟

انتقاد اصلی به موارد مشخص‌نشده، و در واقع بندهایی از کنوانسیون است که مرزهای دقیق بستر و زیر‌بستر ایران با آذربایجان و ترکمنستان را تعیین نکرده و آن را به توافقات دوجانبه همسایگان واگذار می‌کند. مخالفان از این منظر تاکید دارند که ایران باید تصویب کنوانسیون را به تعیین حدود منصفانه دریایی در آن مشروط کند تا از منافع سرزمینی و اقتصادی خود حفاظت کند.

حال آنکه موافقان، همین ابهامات و موکول شدن تعیین مرزها به بعد را نقطه قوت آن می‌دانند و می‌گویند کنوانسیون آکتائو بدون آنکه درباره میزان سهم هر یک از کشورهای ساحلی حکمی تعیین کرده باشد، برای ایران فواید امنیتی و تجاری دارد.

در شبکه‌های اجتماعی این ادعا مطرح شده که برای خوشامد روسیه سهم ایران از ۵۰ درصد دریای خزر در حال کاهش به ۱۳ درصد و یا حتی ۳ درصد است. این ادعا، چنانچه پیشتر توضیح داده شد با هیچ یک از معاهده‌های گذشته و حال انطباق ندارد.

برخی از منتقدان این کنوانسیون هم معتقدند که اساسا بحث سهم چند درصدی ایران از خزر که بیش از همه چیز شبکه‌های اجتماعی را به خود مشغول کرده اصل ماجرا نیست و مشکل فوری‌، وضعیت خط لوله ترانس‌خزر و کریدور زنگزور در آینده و و ابعادی امنیتی ـ اقتصادی این موضوع برای ایران است.

خط لوله ترانس خزر یا ترانس ـ کاسپین، پروژه‌ای پیشنهادی برای انتقال گاز طبیعی ترکمنستان از بستر دریای خزر به آذربایجان و سپس اروپا است. با توجه به رقابت‌های موجود در بازار انرژی و منافع روسیه و ایران، چنین طرحی مطلوب این دو کشور نیست. تا قبل از اجرای کنوانسیون، احداث این خط لوله نیازمند جلب نظر کشورهای ساحلی دریای خزر است. منتقدان می‌گویند حالا اما بر اساس بندهای کنوانسیون، احداث خطوط لوله در بستر دریا تنها نیازمند توافق کشورهای عبور دهنده (ترکمنستان و آذربایجان) است و رضایت هر پنج کشور ساحلی (که در گذشته الزامی بود) دیگر شرط نیست و این، به ضرر ایران خواهد بود.

منتقدان می‌گویند اجرای خط لوله ترانس‌خزر برای انتقال گاز ترکمنستان به اروپا از بستر دریا، عملاً ایران را از درآمدهای اقتصادی سوآپ گاز ترکمنستان محروم کرده و وزن ژئوپلیتیک تهران را در معادلات انرژی منطقه به شدت کاهش می‌دهد.

آنها همچنین تاکید دارند حذف موانع حقوقی ترانس‌خزر، جایگاه اقتصادی باکو را تقویت کرده و به پیشبرد کریدور جنجالی زنگزور (که دسترسی مرزی ایران به ارمنستان را تهدید می‌کند) کمک خواهد کرد.

در نهایت حامیان کنوانسیون آکتائو بیشتر بر نقش امنیتی آن تاکید دارند، از جمله ممنوعیت حضور نظامی کشورهای غیر ساحلی و جلوگیری از استفاده قلمرو کشورهای خزر علیه یکدیگر. این دیدگاه با توجه به افزایش تنش‌های منطقه‌ای و حوادث امنیتی اخیر در خزر، مانند حمله اوکراین به یک کشتی مرتبط با ایران، بیش از پیش مطرح شده است.

سناریوهای تقسیم

چنانچه دیدیم در معاهده مودت ۱۹۲۱، قرارداد بازرگانی و دریانوردی ۱۹۴۰ و کنوانسیون اکتاو میزان سهم‌بری ایران و سایر کشورها از دریای خزر مشخص نشده است. اما در این میان معاهدات دو طرفه و سه طرفه‌ای شکل گرفته که بحث سهم‌بری را به میان می‌کشد.

به دلیل سکوت معاهدات قبلی در این باره، بخش بزرگی از افکار عمومی بر اساس شاخص‌هایی مانند تعداد کشورهای سهم‌برنده یا عباراتی در معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، سهم ۵۰ درصدی ایران از دریای خزر را فرض گرفته است.

سهم ۲۰ درصدی ایران اما موضع رسمی کشور در مذاکرات بعد از فروپاشی شوروی تابحال است. در جریان این مذاکرات ایران تقسیم برابر دریای خزر میان پنج کشور ساحلی را به‌عنوان موضع مذاکره‌ای خود مطرح کرد که معادل حدود ۲۰ درصد است، اما این عدد هم هیچ وقت در قالب یک سند الزام‌آور بین‌المللی تثبیت نشد (لینک).

سهم حدود ۱۷ درصدی ایران، از دل توضیحی در می‌آید که از جمله، محمدجواد ظریف هم در گفتگویی به آن اشاره کرده است. به گفته او با توجه به اینکه نصف دریا در بستر شمالی، حدود ۴۹ درصد آن، در توافقات دوجانبه پیشین بین قزاقستان و روسیه تقسیم شده، در بهترین حالت نصف دیگر آن بین سه کشور ایران، آذربایجان و ترکمنستان تقسیم می‌شود که به هر کدام حدود ۱۷ درصد می‌رسد. (لینک)

اعداد ۱۱ تا ۱۳ درصد سهم ایران هم نتایج اجرای سناریویی هستند که دولت قزاقستان با استفاده از روش «خط میانی» (Median Line)، پیشنهاد داده بود، که در آن هرچه یک کشور خط ساحلی بیشتری داشته باشد، سهم بیشتری از پهنه دریایی را خواهد داشت. این درصد از ساحل عمدتا به بخش محصور میان سواحل شمالی ایران و خط موسوم به آستارا-حسینقلی بر می‌گردد.

نهایتا، اعداد بین ۵ تا ۷ درصد از سوی برخی نمایندگان مجلس اعلام شده که مبنای محاسبه آن چندان مشخص نیست.

منابع بستر و زیر بستر

بزرگ‌ترین و مهم‌ترین میادین نفت و گاز دریای خزر به شرح زیر هستند:

منابع نفتی و گازی دریای خزر منبع: اداره اطلاعات انرژی ایالات متحده آمریکا

۱. میدان نفتی کاشاگان (Kashagan) در قزاقستان

نوع ذخیره این میدان عمدتاً نفت خام (همراه با گاز طبیعی) است. کاشاگان در بخش شمالی خزر واقع شده است. حجم ذخایر آن حدود ۱۳ میلیارد بشکه نفت قابل استخراج برآورد می‌شود. این پروژه به دلیل شرایط سخت محیطی و یخ‌زدگی خزر شمالی، یکی از پیچیده‌ترین پروژه‌های مهندسی دنیاست.

۲. میدان گازی شاه‌دنیز (Shah Deniz) در جمهوری آذربایجان

نوع ذخیره شاه دنیز گاز طبیعی و میعانات گازی است و مهم‌ترین منبع تامین گاز «کریدور گازی جنوب» به سمت اروپا است.

۳. مجموعه میادین آذری-چراغ-گونشلی (ACG) در جمهوری آذربایجان

نوع ذخیره آن نفت خام است. این منبع در واقع مجموعه‌ای از میادین نفتی مرتبط به هم در حوضه جنوبی خزر است و بخش عمده نفت صادراتی از طریق خط لوله باکو-تفلیس-جیهان (BTC) از این میادین استخراج می‌شود.

۴. میدان فیلانوفسکی (Filanovsky) و کورچاگین (Korchagin) در روسیه

نوع ذخیره این میادین نفت و گاز بزرگ‌ترین کشف نفتی روسیه در بخش شمالی دریای خزر طی ۲۵ سال گذشته است که توسط شرکت لوک‌اویل (LUKOIL) توسعه یافته و نقش اصلی در تولید فراساحلی روسیه در خزر را بر عهده دارد.

۵. میدان نفتی/گازی تنگیز (Tengiz) در قزاقستان

نوع ذخیره این میدان نفت خام و گاز است. گرچه اصلیت این میدان در ساحل و خشکی قرار دارد، اما ساختار زمین‌شناسی آن تا زیر بستر شمالی دریای خزر امتداد می‌یابد و یکی از عمیق‌ترین و عظیم‌ترین میادین نفتی فعال جهان است.

۶. میدان سردار جنگل (و البرز/چلکن) در ایران

نوع ذخیره این میدان نفت و گاز است. میدان سردار جنگل در سال ۱۳۹۰ و در بخش آب‌های عمیق جنوب دریای خزر، مربوط به ایران کشف شد، که حاوی ذخایر اثبات‌شده نفتی و گازی است. با این حال، به دلیل عمق بسیار زیاد آب (بالای ۷۰۰ متر) و نیاز به فناوری‌های پیچیده، توسعه عملیاتی آن تا کنون محدود بوده است.

ایران و آذربایجان بر سر این میدان اختلاف دارند.

ارسال لایحه «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» (پیمان آکتائو) از سوی دولت مسعود پزشکیان به مجلس، پس از هشت سال توقف، بار دیگر بحث‌های گسترده‌ای را درباره آینده حقوقی دریای خزر برانگیخته است. این کنوانسیون در مرداد ۱۳۹۷ (۲۰۱۸) در آکتائوی قزاقستان به امضای پنج کشور ساحلی خزر یعنی ایران، روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان رسید. چهار کشور بلافاصله آن را در پارلمان‌های خود تصویب کردند، اما ایران تصویب آن را تاکنون به تعویق انداخته است. اجرای نهایی کنوانسیون منوط به الحاق رسمی ایران با تصویب آن در مجلس است.
کنوانسیون آکتائو چارچوب کلی رژیم حقوقی دریای خزر را تعیین می‌کند. با این حال، کنوانسیون تعیین حدود دقیق بستر و زیر‌بستر دریا، محل منابع نفت و گاز و نیز سهم هر کشور را بدون تعیین هیچ درصد مشخصی، به توافق‌های دوجانبه یا چندجانبه بعدی و با در نظر گرفتن ویژگی‌های جغرافیایی سواحل، از جمله سواحل مقعر ایران، واگذار کرده است.
در قرن بیستم، رژیم حقوقی خزر تابع دو معاهده ۱۹۲۱ (عهدنامه مودت ایران و شوروی) و ۱۹۴۰ (قرارداد بازرگانی و دریانوردی) بود. معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ و کنوانسیون آکتائو هیچ سهم درصدی مشخصی برای ایران تعیین نکرده‌اند؛ بنابراین ادعای «سهم ۵۰ درصدی ایران» مبنای حقوقی صریح ندارد. موضع مذاکره‌ای ایران پس از فروپاشی شوروی، سهم ۲۰ درصدی بود، اما در قالب سندی حقوقی تثبیت نشد. در حال حاضر، بر اساس سناریوهای مختلف، برای سهم احتمالی ایران از حدود ۱۷ درصد تا ۱۱–۱۳ درصد مطرح شده، اما هنوز هیچ‌کدام سهم قطعی حقوقی ایران نیستند.
با وجود همه اینها، باید توجه داشت که خزر شمالی که حدود ۴۹ درصد از کل مساحت جغرافیایی دریای خزر را تشکیل می‌دهد، اساسا پیش از انعقاد پیمان آکتائو بین دو کشور روسیه و قزاقستان تقسیم شده و بحث بر سر تقسیم ۵۱ درصد باقیمانده بین سه کشور است.
مخالفان معتقدند تا زمانی که مرزهای بستر و زیر‌بستر ایران با جمهوری آذربایجان و ترکمنستان مشخص نشده، تصویب این کنوانسیون به سود ایران نیست. به باور برخی از آنها، مسئله فوری‌تر نه سهم درصدی ایران، بلکه پیامدهای ژئوپلیتیکی و اقتصادی کنوانسیون، به‌ویژه برای پروژه خط لوله ترانس‌خزر و کریدور زنگزور است.
در مقابل، دولت و حامیان کنوانسیون بر مزایای امنیتی و تجاری آن تاکید دارند؛ از جمله ممنوعیت حضور نیروهای نظامی کشورهای غیر ساحلی، ایجاد یک چارچوب حقوقی مشترک میان پنج کشور ساحلی و تقویت امنیت مرزهای شمالی ایران.
در زمان انعقاد معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰، بهره‌برداری از منابع بستر و زیر‌بستر دریای خزر مطرح نبود و این موضوع در معاهدات هم مورد اشاره قرار نگرفت. اما با کشف و توسعه منابع نفت و گاز در سال‌های بعد و همچنین تغییرات سیاسی کشورهای ساحلی، ضرورت ایجاد یک رژیم حقوقی جامع برای خزر بیش از پیش احساس شد. در نبود چنین چارچوبی، کشورهای ساحلی بخش شمالی خزر از طریق توافق‌های دوجانبه و سه‌جانبه به بهره‌برداری از منابع زیرزمینی پرداختند، در حالی که ایران عملاً از منافع اقتصادی این منابع بی‌بهره ماند.
اینکه رویارویی موافقان و مخالفان الحاق ایران به کنوانسیون وضعیت حقوق دریای خزر، سرانجام به چه نتیجه‌ای بینجامد مشخص نیست. ولی به نظر می‌رسد که بحث‌های هر دو گروه موافق و مخالف، به ویژه در مجلس که قرار است در این مورد تصمیم‌گیری کند، تاکنون به میزان زیاد تحت تاثیر رقابت‌های سیاسی جناح‌های حکومتی قرار داشته است. به هر روی تصویب یا عدم تصویب این کنوانسیون در مجلس هم، تا زمانی که تکلیف مرزها مشخص نشود، پاسخی به این سوال که سهم ایران از خزر چقدر است نمی‌دهد.