آیا در همه جای دنیا سیاست‌خارجی در مجامع بالادستی و نه در وزارت خارجه تعیین می‌شود؟

علی خامنه‌ای رهبر جمهوری اسلامی ایران روز یکشنبه ۱۲ اردیبهشت ۱۴۰۰ در یک سخنرانی تلویزیونی مدعی شد: «در همه جای دنیا سیاست‌خارجی در مجامع بالادستی تعیین می‌شود نه وزارت امورخارجه»، او در این سخنرانی گفته است: 

«وزارت امور خارجه در تعیین سیاست‌ها مشارکت دارد اما تصمیم‌گیر نیست، بلکه مجری است، در کشور ما نیز سیاست‌خارجی در شورای‌عالی امنیت ملی با حضور مسئولان تعیین می‌شود و وزارت امور خارجه باید با شیوه‌های خود آن را اجرا کند».

تعیین کننده سیاست‌خارجی در دنیا بر عهده چه نهادی است؟ نقش وزارت امورخارجه در تعیین سیاست‌خارجی چیست؟ در ایران طبق قانون اساسی، تعیین سیاست‌خارجی بر عهده چه نهادی است؟ نقش شورای عالی امنیت ملی در حوزه سیاست‌خارجی چیست؟ «فکت‌نامه» در این گزارش می‌کوشد به این پرسش‌ها پاسخ دهد.

آیا عناصر تعیین کننده سیاست‌خارجی در همه کشورها یکسان است؟

خیر؛ تعیین سیاست‌خارجی در کشورهای مختلف جهان، رویه‌ای متفاوت دارد. به طور کلی می‌توان گفت ساختار نظام سیاسی از جمله دموکراتیک بودن یا غیر دموکراتیک بودن حکومت، توان و ساختار اقتصادی کشورها، در چگونگی تعیین سیاست‌خارجی آنها اثرگذار است.

از منظر علوم سیاسی و روابط بین‌الملل، مردم، سازمان‌های مدنی، سازمان‌های دولتی، بخش خصوصی اعم از صنعتگران، تجار و بازرگانان و رهبران سیاسی، عناصر تعیین کننده سیاست‌خارجی در هر کشوری هستند.

در نظام‌های دموکراتیک به دلیل رعایت اصول و ارزش‌های دموکراسی از جمله پاسخگویی و حسابرسی، دولت‌ها، به افکار عمومی در تعیین سیاست‌ها از جمله سیاست‌خارجی بسیار بها می‌دهند، چون در دوره انتخابات، باید بتوانند از عملکرد خود دفاع و رای مجدد مردم را کسب کنند. توجه به عنصر افکار عمومی در نظام‌های غیردموکراتیک می‌تواند کم رنگ‌تر باشد ولی بی تاثیر نیست، چرا که در نهایت رهبران باید افکار عمومی را متقاعد سازند که تصمیم‌شان تضمین کننده منافع ملی است.

توان اقتصادی و ساختار اقتصادی کشورها در روند تعیین سیاست خارجی نیز بسیار تاثیرگذار است. کشورهایی که اقتصادشان بر شانه‌های بخش خصوصی استوار است، مجبور به تامین نظرات آنها در تعیین سیاست‌خارجی هستند، چرا که نوع روابط خارجی و تصمیمات اتخاذ شده در این حوزه، بر شکوفایی یا رکود اقتصادی اثر مستقیم دارد. ولی کشورهای تک محصولی مثل ایران که اقتصاد‌ آن وابسته به فروش نفت است قاعدتا بخش خصوصی، اثر کمتری بر تعیین سیاست خارجی دارد. 

بنابراین هر کشوری خصوصیات خاص خود را دارد و عناصر تاثیر‌گذار در سیاست‌خارجی آنها متفاوت است. هر عنصری از عناصر تاثیرگذار در تعیین خط مشی سیاست‌خارجی، در هر کشور سطحی از اثرگذاری را دارد، در یک کشور مردم، در یک کشور احزاب سیاسی، در یک کشور اتاق‌های بازرگانی و در برخی کشورها شخص رهبر اثر بیشتری دارد ولی نمی‌توان قائل به رویه‌ای یکسان در تعیین سیاست‌خارجی کشورها بود.

آیا سیاست خارجی در هیچ کجای دنیا خارج از نهاد دولت تعیین می‌شود؟

قاعده کلی این است که در نظام‌های سیاسی، سیاست خارجی توسط عالی‌ترین مقام سیاسی و به صورت متمرکز اتخاذ می‌شود. بنابراین دولت مسئول سیاست‌خارجی در کشورها است، چراکه در دنیای امروز سیاست‌خارجی مستقل از سیاست داخلی تعریف نمی‌شود، حتی بسیاری از تصمیمات را نمی‌توان در یکی از دو بخش سیاست داخلی یا خارجی قرار داد. چرا که این تصمیمات همزمان اثر داخلی و خارجی دارد. بنابراین می‌توان گفت رابطه تنگاتنگی بین سیاست داخلی و سیاست خارجی وجود دارد، از این رو دولت به عنوان مسئول تعیین سیاست داخلی، تعیین کننده سیاست خارجی هم است. در دنیای امروز بدون در نظر گرفتن عناصر خارجی، نمی توان سیاست داخلی را تنظیم کرد.

سیاست خارجی دولت‌ها چگونه تعیین می‌شود؟

در علوم روابط بین‌الملل، سیاست خارجی متاثر از دو عنصر «خارجی یا بیرونی» و عنصر «داخلی» است. کشورها در دنیای امروز، به دلیل نقش سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای و ارجحیت یافتن قواعد بین‌المللی بر قوانین داخلی، راسا و بدون در نظر گرفتن عنصر خارجی نمی‌توانند سیاست خود را تعیین کنند، بلکه قواعد و نرم‌های بین‌المللی، کشورها را در تعیین سیاست خارجی با محدودیت‌هایی روبرو می‌کند. کشورها مکلف‌اند برای توسعه و حفظ روابط بین‌المللی و مبادلات و داد و ستدهای رایج، قواعد و نرم‌های بین‌المللی و منطقه‌ای را رعایت کنند.

علاوه بر عنصر خارجی، عوامل داخلی نیز در تعیین سیاست‌خارجی تاثیر گذارند. ساختار نظام سیاسی هر کشور، تعیین می‌کند که عوامل داخلی موثر در پروسه تعیین سیاست خارجی، چه میزان و در چه سطحی از تاثیرگذاری قرار دارند. در یک کشور نهادهای اقتصادی و در یک کشور احزاب سیاسی و در یک کشور شخص رهبر، بیشترین سطح مداخله را دارند. حتی در تصمیم‌گیری برای ورود به جنگ که قاعدتا نیروهای نظامی باید نقش تعیین کننده داشته باشند، ولی در بسیاری از نظام‌های سیاسی، افکار عمومی تصمیم گیرند یا به عبارتی نهاد تصمیم‌گیر متاثر از افکار عمومی است. 

تصمیم‌سازی در حوزه سیاست خارجی، در کشورهای دموکراتیک می‌تواند بیشتر ماحصل و برونداد اجماعی باشد از افکار‌عمومی، نهادهای دموکراتیک، و رهبران انتخابی ولی در نظام‌های دیکتاتوری می‌تواند برونداد نظر فردی باشد. در مقابل این دو فرم حکومت‌داری، ما با نظام‌هایی هم مواجه‌ایم که سیاست‌خارجی آنها، از یک نظام بروکراتیک استخراج می‌شود، یعنی اطلاعات از نهادهای مختلف جمع‌آوری می‌شود، طرح و  پیشنهادهای متعدد ارائه می‌شود، اجرای سیاست‌های مختلف ارزیابی می‌شود، و بسته به شرایط روز، تصمیم‌گیری انجام می‌شود. این شیوه تصمیم‌گیری به دلیل پیچیدگی‌هایی که دارد، سبب شده تا تفکیک بین وظایف دستگاه دیپلماسی ایجاد شود، یعنی بخشی تصمیم‌گیری در خصوص روابط دیپلماتیک، بخشی دیگر تصمیم‌گیری در حوزه بازرگانی و تجارت بین‌الملل و بخشی دیگر تصمیم‌گیری در حوزه مسائل امنیتی را عهده دار می‌شود. طبیعتا همه نظام‌های سیاسی اعم از دموکراتیک و غیر دموکراتیک، سطحی از نظام بوروکراتیک را در تصمیم‌گیری رعایت می‌کنند و در نهایت عالی‌ترین مقام سیاسی، تصمیم‌گیر خواهد بود.

طبق قانون تصمیم‌گیری در حوزه سیاست خارجی ایران بر عهده چه نهادی است؟

بر اساس متن قانون اساسی و قانون وظایف وزارت امور خارجه، «دولت» تنها نهاد واجد شرایط، برای تصمیم‌گیری در حوزه سیاست خارجی است. 

۱- اصل سوم قانون اساسی وظایف دولت جمهوری اسلامی را تعیین و در بند ۱۶ آن تصریح دارد: «تنظیم‏ سیاست‏ خارجی‏ کشور بر اساس‏ معیارهای‏ اسلام‏، تعهد برادرانه‏ نسبت‏ به‏ همه‏ مسلمانان‏ و حمایت‏ بی‌‌دریغ از مستضعفان‏ جهان». 

۲- اصل ۶۰ قانون اساسی می‌گوید: «اعمال‏ قوه‏ مجریه‏، جز در اموری‏ که‏ در این‏ قانون،‏ مستقیما بر‌عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رئیس‏ جمهور و وزرا است‏». قانون در اصل ۱۱۰ قانون اساسی اموری که مستقیم بر عهده رهبری گذاشته را تعیین کرده و در هیچ کدام از مواد این اصل، سیاست‌خارجی را در زمره اموری که مستقیم بر عهده رهبری است، قرار نداده است. فقط در بند یک این اصل به طور کلی آمده «تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی» بر عهده رهبری است. یعنی سیاست‌کلی نظام در حوزه سیاست‌خارجی هم مثل سیاست داخلی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تدوین و پس از تایید مقام رهبری برای اجرا ابلاغ می‌شود. اما اگر تعیین سیاست‌های کلان را به مثابه سیاست‌گذاری در همه حوزه‌ها تسری دهیم، دیگر همه نهادهای عالی نظام موضوعیت خود را از دست می‌دهند. برای مثال سیاست‌گذاری در حوزه فرهنگی بر عهده شورای عالی انقلاب فرهنگی است، حال آنکه سیاست‌های کلان نظام در حوزه فرهنگی را مجمع تشخیص مصلحت نظام تعیین و با تایید رهبری ابلاغ می‌شود. پس تعیین سیاست کلان به منظور تعیین چارچوب کلی است ولی سیاست‌گذاری در سطح خرد که به اجرا ختم می‌شود، در اختیار نهادهای مجری است.

۳- فصل دهم قانون اساسی به سیاست‌خارجی اختصاص دارد. در اصول مندرج در این فصل، هیچ اشاره‌ای به اینکه چه نهادی سیاست‌خارجی را تدوین می‌کند، نیامده تنها در اصل ۱۵۵ ذکر شده که اگر کسی از جمهوری اسلامی تقاضای پناهندگی کند، دولت می‌تواند اقدام کند.

۴- مطابق اصل ۱۲۵ قانون اساسی، امضای‏ عهدنامه‌‌ها، مقاوله‏ نامه‌ها، موافقت‏‌نامه‌ها و قراردادهای‏ دولت‏ ایران‏ با سایر دولت‌ها و همچنین‏ امضای‏ پیمان‌‌های‏ مربوط به‏ اتحادیه‌‌های‏ بین‌‌المللی‏ پس‏ از تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ با رئیس‏ جمهور یا نماینده‏ قانونی‏ او است‏.

۵- در بند یک ماده ۲ قانون وظایف وزارت امور خارجه مصوب ۲۰ فروردین ۱۳۶۴، «بررسی، برقراری، تنظیم، حفظ و توسعه روابط سیاسی جمهوری اسلامی ایران با سایر دولت‌ها و سازمان‌های سیاسی بین‌المللی و نظارت و‌اشراف بر سایر روابط خارجی» بر عهده وزارت امور خارجه است. 

تبصره همین ماده قانونی مقرر کرده که برقراری و قطع روابط سیاسی با تصویب هیات وزیران انجام خواهد گرفت. در همین ماده قانونی، ۱۶ وظیفه دیگر برای وزارت امور خارجه تعیین کرده که البته عمدتا وظایف اجرایی است. 

طبق قانون نقش شورای عالی امنیت ملی در تعیین سیاست خارجی چیست؟ 

در قانون اساسی چیزی در این باره گفته نشده است. فصل سیزدهم قانون اساسی به شورای عالی امنیت ملی اختصاص دارد. در هیچ کدام از اصول قانون اساسی که به کیفیت این شورا پرداخته، اختیار سیاست‌گذاری در حوزه سیاست خارجی را به شورای عالی امنیت ملی نداده است. این شورا مسئول تعیین سیاست‌های دفاعی-امنیتی کشور است. بنابراین ورود این شورا به حوزه سیاست خارجی، محدود به مسائل دفاعی-امنیتی است و دیگر حوزه‌های اصلی سیاست‌خارجی، از جمله دیپلماسی و تعاملات تجاری-بازرگانی و فرهنگی در حیطه اختیارات شورای عالی امنیت ملی تعریف نمی‌شود. بنابراین تسری حوزه دفاعی-امنیتی به کل حوزه سیاست خارجی، مغایر با قانون اساسی جمهوری اسلامی است.

در قانون وظایف وزارت امور خارجه نیز هیچ اشاره‌ای یا ماموریتی به وزارت امور خارجه نداده که در تعیین سیاست‌ها یا انجام وظایف هماهنگی خاصی با شورای عالی امنیت ملی داشته باشد، حال آنکه در همین قانون آمده که وزارت امور خارجه، در امور فرهنگی و رسانه‌ای با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و در امور دانشجویی و دانشگاهی با وزارت علوم هماهنگی‌های لازم را انجام دهد. به عبارت دیگر در هیچ ماده ای از مواد قانون وظایف وزارت امور خارجه، هیچ اشاره ای به شورای عالی امنیت ملی نشده است. 

جمع‌بندی

علی خامنه‌ای رهبر جمهوری اسلامی ایران مدعی است: «در همه جای دنیا سیاست‌خارجی در مجامع بالادستی تعیین می‌شود نه وزارت امورخارجه»، او می‌گوید «[در ایران] وزارت امور خارجه در تعیین سیاست‌ها مشارکت دارد، اما تصمیم‌گیر نیست بلکه مجری است، در کشور ما نیز سیاست‌خارجی در شورای‌عالی امنیت ملی با حضور مسئولان تعیین می‌شود و وزارت امور خارجه باید با شیوه‌های خود آن را اجرا کند».

بله، وزارت خارجه در هیچ کشوری تنها نهاد تعیین‌کننده سیاست‌ خارجی نیست، اما این همه واقعیت نیست. 

اولا، فرایند سیاست‌گذاری خارجی در کشورها متفاوت است و چندین فرد و نهاد، از جمله وزارت خارجه تدوین سیاست‌های کلان خارجی نقش دارند، اما  مسئولیت نهایی سیاست خارجی با عالی‌ترین مقام سیاسی یک کشور. 

دوم، در بسیاری کشورها مردم از طریق انتخابات، رسانه‌های آزاد و نهادهای نظارتی در تعیین سیاست‌های خارجی نقش فعال و موثر دارند. در ایران فرایند تدوین سیاست‌ خارجی نامشخص و غیرشفاف است.  آقای خامنه‌ای می‌گوید سیاست خارجی در شورای عالی امنیت ملی تعیین می‌شود. ما دقیقا نمی‌دانیم سازوکار تعیین سیاست خارجی در این شورا چگونه است، اما می‌دانیم در متن قانون اساسی حوزه فعالیت این شورا صرفا دفاعی-امنیتی تعریف شده و اشاره‌ای به مسئولیت یا اختیارات سیاست‌گذاری خارجی شورا نشده است، در عوض در اصل سوم قانون اساسی «تنظیم‏ سیاست‏ خارجی‏ کشور» یکی از وظایف دولت تعریف شده است. 

در قوانین جمهوری اسلامی «مسئولیت برقراری، تنظیم، حفظ و توسعه روابط سیاسی جمهوری اسلامی ایران با سایر دولت‌ها و سازمان‌های سیاسی بین‌المللی و نظارت و‌اشراف بر سایر روابط خارجی» صراحتا برعهده وزارت خارجه است و مرجع تصمیم‌گیری برای «برقراری یا قطع روابط سیاسی» با کشورها هیات وزیران است. 

البته در قانون اساسی جمهوری اسلامی اختیارات گسترده‌ای برای رهبر جمهوری اسلامی در نظر گرفته شده که با تفسیر قانون -که به طور انحصاری بر عهده شورای نگهبان است- دامنه نامحدودی دارد. 

با این اوصاف فکت‌نامه به این گفته رهبر جمهوری اسلامی، مبنی بر اینکه «در همه جای دنیا سیاست‌خارجی در مجامع بالادستی تعیین می‌شود نه وزارت امورخارجه» نشان «گمراه‌کننده» می‌دهد.