امیرحسین بانکی پور، نماینده اصفهان و رئیس کمیسیون مشترک طرح جوانی جمعیت مجلس شورای اسلامی، روز ۱۵ آبان ۱۴۰۰ در گفتگو با خبرگزاری مهر مدعی شد: «قانون جدید جوانی جمعیت، موانع ۴۰ ساله فرزندآوری را برداشت.» او در این مصاحبه با تشریح جزئیات قانون جدید جوانی جمعیت، اظهار داشت: «اگر ما بتوانیم ادعایی از اثرات این طرح بکنیم این است که موانعی را که طی ۴۰ سال با مدیریت جدی مدیران قدیمی انقلاب اسلامی و حتی قبل از انقلاب در کشور شکل گرفته برداریم. در حال حاضر موانع زیادی شکل دادهاند که خانواده به فرزند سوم، چهارم و پنجم فکر نکند. ما برای هر کدام از موانع موادی در قانون پیشبینی کردهایم.»
«قانون جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» که به تازگی به تایید شورای نگهبان رسیده، کدام مانع فرزندآوری را مرتفع کرده است؟ امتیازات و مزایایی که در پی فرزندآوری به خانوادهها، در پی تصویب این قانون تعلق میگیرد کدام است؟ امتیازات مصرح در این قانون چقدر ضمانت اجرایی دارد؟ «فکتنامه» در این گزارش میکوشد به این پرسشها پاسخ دهد.
عزم مجلس یازدهم برای تعیین تکلیف طرح «جمعیت و تعالی خانواده» جدی است. این طرح قرار است با تصویب کمیسیون تبدیل به قانون آزمایشی شود. نمایندگان امیدوارند با اجرای آن نرخ باوری در ایران ۲/۵ فرزند به ازای هر زن شود. درباره این طرح چه چیزهایی میدانیم؟ 👇https://t.co/7tSaaVTWix pic.twitter.com/VIZzuHEc3z
— FactNameh | فکتنامه (@factnameh) November 19, 2020
تصویب «طرح تعالی جمعیت و خانواده» از زمان مجلس هشتم مطرح بود و بهرغم اصلاحات مکرر در عنوان و مواد این طرح، در هیچکدام از مجالس هشتم، نهم و دهم به تصویب نرسید و مسکوت ماند. نمایندگان مجلس یازدهم از ابتدای ورود به مجلس، مساله طرح جامع تعالی جمعیت و خانواده را مطرح کردند. نسخه اولیه این طرح به امضای ۱۰۰ نماینده مجلس در ۳۷ ماده قانونی در تاریخ ۱۱ خرداد ۱۳۹۹ اعلام وصول شد. کمیسیونهای رسیدگی کننده به این طرح، بر مواد آن افزودند و نهایتا در تاریخ ۱۲ آبان ۱۳۹۹ پیشنهاد ارجاع و تصویب این طرح در کمیسیون مشترک، موضوع اصل ۸۵ قانون اساسی در صحن علنی مجلس به بحث گذاشته و تصویب شد.
اصل ۸۵ قانون اساسی: «سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری به دیگری نیست. مجلس نمیتواند اختیار قانونگذاری را به شخص یا هیأتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند، در این صورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین مینماید به صورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود...»
اولین مصوبه کمیسیون مشترک روز ۲۶ اسفند ۱۳۹۹ در صحن علنی مجلس به رای گذاشته شد و نمایندگان موافقت کردند که این مصوبه برای مدت ۷ سال به صورت آزمایشی اجرا شود. این مصوبه به شورای نگهبان ارسال و این شورا بسیاری از مواد این قانون را دارای ابهام دانست و در تاریخ ۴ اردیبهشت ۱۴۰۰ به مجلس بازگرداند.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی با اصلاح ایرادات شورای نگهبان، روز ۸ تیر ۱۴۰۰ این طرح را برای بار دوم تصویب و به شورای نگهبان ارسال کردند ولی مجددا شورای نگهبان به برخی مواد آن ایراد گرفت و در تاریخ ۹ مرداد ۱۴۰۰ آن را به مجلس عودت داد.
نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای سومین بار این طرح را بررسی و با اصلاح ایرادات شورای نگهبان، در تاریخ ۲۳ شهریور ۱۴۰۰ طرح مصوب را به شورای نگهبان ارسال کردند. شورای نگهبان نیز برای سومین بار ایراداتی به این مصوبه وارد و آن را به مجلس بازگرداند.
نهایتا طرح مصوب کمیسیون مشترک در تاریخ ۲۵ مهر ۱۴۰۰ به تصویب نهایی نمایندگان رسید و در تاریخ ۱۰ آبان ۱۴۰۰ ممهور به مهر تایید شورای نگهبان شد. در این رفت و برگشت یک ساله مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز اصلاحاتی در متن قانون اعمال کرد. این قانون در تاریخ ۱۱ آبان ۱۴۰۰ جهت اجرا به ریاست جمهوری ارسال شد، رییس جمهوری مکلف است آن را برای اجرا به دستگاههای ذیربط ابلاغ کند.
حال پرسش این است که آیا این مصوبه که قرار است برای مدت ۷ سال به صورت آزمایشی اجرا شود توانسته موانع فرزندآوری را مرتفع و خانوادهها را به آوردن فرزند سوم و چهارم طبق اهداف طراحان این طرح، متقاعد سازد. آیا این مصوبه ضمانت اجرایی دارد؟
از دید طراحان طرح جوانی جمعیت و حمایت از خانواده، ۲۱ مانع زیر باعث گریز از فرزندآوری بیشتر خانوادههای ایرانی میشود:
۱- تاخیر و صعوبت ازدواج جوانان
۲- الگوی مسکن و فرهنگ اجاره مسکن ناسازگار با خانوادههای بیش از دو فرزند
۳- مشکلات اقتصادی و هزینههای زیاد فرزندپروری
۴- نگرانی از بیکاری سرپرست خانواده
۵- اشتغال و نگرانیهای آتیه زنان
۶- هزینههای دوران بارداری، زایمان و شیردهی
۷- شیوع و هزینههای درمان ناباروری و محدودیت مراکز آن
۸- عقیمسازی و استفاده بیرویه از اقلام پیشگیری
۹- شیوع غیراستاندارد زایمان غیرطبیعی و ترس از زایمان
۱۰- ترس از فرزند معلول
۱۱- قبحزدایی و شیوع انواع سقط جنین
۱۲- عدم اطمینان به ادامه زندگی مشترک
۱۳- نگرانی از مسئولیتهای بچهداری و محدودیتهای آن
۱۴- نگرانی از تربیت صحیح فرزندان
۱۵- نگرانی از آتیه و آینده فرزندان
۱۶- ناسازگاری تاهل و فرزندآوری با محدودیتهای کنونی آموزش عالی
۱۷- ضعف خدمات اجتماعی مادر و کودک در محیط اجتماعی، اداری و آموزشی
۱۸- نهادینه شدن فرهنگ فرزند کمتر زندگی بهتر
۱۹- مهاجرت
۲۰- حرکتهای معارض فرهنگی و قانونی
۲۱- فقدان متولی، نظارت و ضمانت اجرای سیاستها و قوانین مرتبط با جمعیت و خانواده
نمایندگان مجلس از دید خود، برای هر کدام از این موانع راهکاری مصوب کردهاند. اما برای اینکه متوجه شویم که چقدر این راهکارها، رافع مشکل و چقدر ضمانت اجرا دارد، کافی است به این راهکارها نگاه کنیم:
تسهیلات در نظر گرفته شده برای تشویق جوانان به ازدواج و فرزندآوری، حتما روی افرادی موثر واقع میشود و بسیاری را متقاعد نمیسازد. اما یک واقعیت نیز در بیاعتنایی جامعه جوان کشور به اینگونه قوانین تشویقی، اجرا نشدن قانون یا کماثر بودن نتایج آن است، مثل قانون هدفمندی یارانهها که قرار بود به جای توزیع روی کالاها و خدمات، به صورت نقدی به شهروندان پرداخت شود، ولی با گذشت بیش از ۱۰ سال از تصویب قانون هدفمندی یارانهها مبلغ یارانهها افزایش نیافته به طوریکه دیگر مبلغ پرداختی به دلیل کم ارزش بودن، موضوعیت خود را از دست داده است و حالا سه برابر کردن (طبق قانون جوانی جمعیت و حمایت از خانواده) آن نیز گره چندانی از کسی باز نمیکند.
فارغ از تجربه حاکمیت قانون در نظام جمهوری اسلامی که جایی برای خوشبینی نسبت به اجرای قانون باقی نمیگذارد توجه به این نکات مهم است:
۱- برخی مواد این قانون بار مالی برای نهادهای عمومی و حتی خصوصی دارد و اجرای آن منوط به جبران توسط دولت است ولی بودجهای برای آن در قانون پیشبینی نشده یا مشروط به تصویب بودجه در قانون بودجه سنواتی شده است مثل کاهش عوارض ساخت و ساز تا ۵۰٪ برای خانوادههای دارای ۳ فرزند و تا ۷۰٪ برای خانواده های دارای ۴ فرزند و سایر تخفیفات موضوع ماده ۴ این قانون. طبیعتا اجرای این قانون مشکلاتی برای شهرداریها ایجاد و منابع درآمدی آنها را کاهش میدهد که باید به طرقی جبران شود یا «نیم بها شدن بلیط موزهها و اماکن تاریخی، فرهنگی، ورزشی و سینماها برای خانوادههای دارای ۳ فرزند موضوع ماده ۲۵ این قانون. این در حالی است که بسیاری از سینماها و اماکن ورزشی خصوصی هستند و مجلس با وضع قانون نمیتواند برای آنها تکلیف مالی ایجاد کند.
۲- از دست دادن موقعیت شغلی و ارتقاء در نظام اداری به دلیل تبعات بارداری همواره یکی از موانع جدی فرزندآوری زنان شاغل بوده است. اعطای مرخصی ۱۲ ماه کامل برای مادران باردار دارای فرزند ۲ قلو و بیشتر و اعطای مرخصی ۹ ماه کامل برای سایر مادران، اگرچه فرصت خوبی است برای آنان تا از فرزند تازه متولد شده خود مراقبت کنند ولی به معنای خانهنشینی و از دست دادن جایگاه مدیریتی و امکان ارتقاء آنها در نظام اداری است. از این حیث این قانون نه تنها مشکل زنان را حل نمیکند بلکه بر مشکلات زنان شاغل میافزاید، ضمن اینکه هرچه مزایای زایمان را افزایش دهیم میل به استخدام زنان در بخش خصوصی کاهش مییابد، یا آنها را استخدام نمیکنند و یا با قرارداد موقت که ناقض حقوق کارگران است، از قبول تعهدات دوره بارداری پرهیز میکنند. در کشورهای توسعه یافته برای حل این مشکل مرخصی زایمان را محدود به زنان نکرده بلکه هم به مادر و هم به پدر این مرخصی اعطا می شود تا زنان دوره کمتری را از محل کار دور باشند ولی در قانون مصوب مجلس شورای اسلامی کماکان مرخصی زایمان را محدود به مادر کرده است.
۳- «نگرانی از آتیه و آینده فرزندان» به عنوان یکی از موانع شناسایی شده فرزندآوری در قانون مصوب مجلس مورد توجه قرار گرفته و برای رفع این مانع، نمایندگان پیشبینی کردهاند که برای همه کودکان تازه متولد شده، دولت ۱ میلیون تومان بلاعوض در بورس سرمایهگذاری کند. آن زمان که دولت محمود احمدی نژاد پرداخت ۱ میلیون تومان نقد بابت تولد هر فرزند جدید اختصاص داد، این عدد حدود ۳۰۰ دلار و چیزی نزدیک به ۳ ماه حقوق یک کارگر ارزش داشت ولی الان ارزش این پول به معادل ۳۷ دلار و یک چهارم حقوق یک ماه یک کارگر تنزل یافته و به نظر نمیرسد کسی به آن به چشم یک مشوق موثر نگاه کند. ضمن اینکه همین یک قلم وعده مصوب اگر قرار باشد اجرا شود یعنی دولت سالانه بالای یک هزار میلیارد تومان باید بلاعوض برای کودکان تازه متولد شده بودجه اختصاص دهد تازه این رقم بر اساس نرخ ولادت پایین در سال ۱۳۹۹ است که یک میلیون و ۱۱۴ هزار و ۱۲۸ مورد ولادت ثبت شد. حال آنکه دولت انتظار دارد با اجرای این قانون میزان ولادت افزایش یابد.
۴- مجلس در حالی برای تشویق جوانان به ازدواج و فرزندآوری، بانکها را مکلف به پرداخت تسهیلات ۲۰۰ میلیونی ازدواج، ۵۰ میلیونی فرزندآوری و ۱۵۰ میلیونی مسکن کرده، که بانکها از پرداخت وام ۵۰ میلیونی ازدواج نیز شانه خالی میکنند و حاضر به پرداخت نیستند و همواره با افزایش وام ازدواج مخالفت کرده اند.
۵- کاهش سن بازنشستگی به ازای هر فرزند، آن هم در شرایطی که صندوقهای بازنشستگی در شرایط فعلی نیز ورشکسته معرفی میشوند، چالش دیگری است که تردیدها نسبت به اجرای این قانون را افزایش میدهد.
۶- بخشی دیگری از قانون نیز مجوزی است برای «سانسور بیشتر رسانهها» در خصوص ممنوعیت پخش و انتشار محتوایی خلاف سیاستهای کلان نظام در حوزه جمعیت، افزایش بار مجرمانه بودن سقط جنینهای غیرقانونی و فروش لوازم پیشگیری بارداری که تجربه نشان داده است اینگونه برخوردهای حذفی نه تنها کارگشا نیست بلکه بحرانهای دیگری همچون ورود آسیبهای جدی به زنان بابت استفاده از روشهای غیرعلمی سقط جنین یا افزایش سقط جنین بابت در دسترس نبودن لوازم پیشگیری و … ایجاد میکند. این موارد قبل از تصویب این قانون هم عملی مجرمانه بود و نتیجه مثبتی در بر نداشته است.
امیرحسین بانکیپور، نماینده اصفهان و رئیس کمیسیون مشترک طرح جوانی جمعیت مجلس شورای اسلامی، مدعی است: «قانون جدید جوانی جمعیت، موانع ۴۰ ساله فرزندآوری را برداشت.» «فکتنامه» این ادعا را بررسی و به این نتایج دست یافت:
۱- مجلس شورای اسلامی ۲۱ مانع را به عنوان موانع ازدواج و فرزندآوری بیشتر جوانان و خانوادههای ایرانی، برشمرده است، ولی راهحلهایی که برای رفع آنها مصوب کرده در بسیاری موارد موفق بودن آن را با تردیدهای جدی مواجه ساخته است. برای مثال برای نگرانی جوانان نسبت به آینده فرزند، پیشبینی کرده که دولت مبلغ ۱ میلیون تومان برای هر کودک تازه متولد شده در بورس سرمایهگذاری کند. مبلغی در حدود ۳۷ دلار یا چند کیلو گوشت.
۲- مجلس شورای اسلامی برای رفع نگرانی مسکن جوانان بانکها را مکلف به پرداخت تسهیلات، شهرداری را مکلف به تخفیفهای ۵۰ تا ۷۰ درصدی عوارض ساخت کرده، بدون اینکه روشن باشد دولت چگونه قرار است بار مالی تحمیلی به بانکها و شهرداریها را جبران کند.
۳- مجلس شورای اسلامی برای تشویق خانوادهها به فرزندآوری، مالکان اماکن فرهنگی، ورزشی، موزهها و سینماها را مکلف کرده که به خانوادههای که بیش از ۳ فرزند دارند، بلیت نیم بها پرداخت کند فارغ از میزان جاذبه این ماده برای خانوادهها، باز روشن نیست مجلس چگونه برای مالکان بخش خصوصی تکلیف مالی ایجاد کرده است.
۴- مرخصی زایمان زنان باردار شاغل ۹ تا ۱۲ ماه کامل تعیین شده است. این یعنی اینکه زنان شاغل باید قید ارتقاء شغلی در نظام اداری را بزنند، چراکه زنی که نتواند یک سال در محیط کار خود حاضر شود چگونه میتواند موقعیت شغلی خود را حفظ کند، یا کدام کارفرما حاضر میشود کرسی مدیریتی خود را تا پایان بازگشت زنان به محل کار خالی نگه دارد، یا بعد از بازگشت به مدیر قبلی بازگرداند و فرد جایگزین را اخراج یا از پست مدیریتی خلع کند. ضمن اینکه افزودن مزایای زایمان حتی اشتغال زنان در بخش خصوصی را با چالش جدی مواجه میکند چراکه بخش خصوصی عموما قادر به جبران خسارات مالی استخدام اینگونه زنان نیستند.
۵- برخورد حذفی و قضایی در حوزههای اجتماعی و شخصی معمولا نتیجهبخش نیست. تشدید سانسور محتوای خلاف سیاستهای کلان نظام در حوزه جمعیت یا برخورد قضایی شدید با سقط جنین غیرقانونی یا عوامل توزیع و فروش لوازم پیشگیری از بارداری، جز افزودن بر بحرانهای جامعه، دستاوردی به همراه ندارد، همانگونه که تاکنون نداشته است. سقط جنین غیرقانونی بدون این قانون نیز جرایم سنگین داشت ولی طبق ادعای مسئولان جمهوری اسلامی، سالانه بالغ بر ۳۰۰ هزار سقط جنین غیرقانونی در کشور اتفاق میافتد.
مجموع بررسیهای «فکتنامه» نشان میدهد که اگرچه برخی مواد «قانون جوانی جمعیت و حمایت از خانواده» میتواند برای برخی از جوانان و برخی خانوادهها جذاب باشد، ولی به نظر نمیرسد این قانون توانسته باشد موانع ازدواج و فرزندآوری را مرتفع سازد.