چند پرسش متداول درباره همه‌پرسی/ آیا در جمهوری اسلامی امکان رفراندوم وجود دارد؟
حسن روحانی، رئیس جمهور ایران، روز چهارشنبه ۱۱ فروردین ۱۴۰۰ در جلسه هیات دولت، با بیان اینکه اداره کشور ایران در اختیار مردم است و این مردم هستند که بالاترین مقام‌های کشور و مدیریت کشور را با رای خود برمی‌گزینند و انتخاب می‌کنند، گفت:
«راه حل مشکلات پیچیده در این کشور فقط اصل ۵۹ قانون اساسی است. ۱۲ فروردین و روز جمهوری اسلامی که به آن افتخار می‌کنیم، یک همه‌پرسی و رفراندوم است… نباید از انتخاب مردم بترسیم... ما نیازمندیم و البته همیشه نیاز داشتیم که ۱۲ فروردین را تکرار کنیم.»
تاکید رئیس جمهور بر تکرار برگزاری همه‌پرسی طبق اصل ۵۹ قانون اساسی، برای حل مشکلات کشور، واکنش‌هایی در داخل داشت. حسین شریعتمداری مدیرمسئول روزنامه کیهان در یادداشتی نوشت:
«مشاوران آقای روحانی با اطمینان از اینکه رفراندوم مورد اشاره قانونی نیست و انجام نخواهد پذیرفت، طرح آن را به ایشان پیشنهاد کرده‌اند تا از این طریق برای ناکارآمدی دولت آقای روحانی که آن را «رحم اجاره‌ای»! خود می‌دانستند بهانه‌ای دست و پا کرده باشند و مثلاً جناب روحانی در توجیه ناکارآمدی دولت، اعلام بفرمایند اگر رفراندوم انجام می‌گرفت همه مشکلات قابل حل بود! همانگونه که فرموده‌اند منتقدان باعث شکست برجام شده‌اند! و یا اگر ترامپ از برجام خارج نشده بود همه چیز روبراه بود!»
این اولین بار نیست که حسن روحانی به طور تلویحی خواستار برگزاری رفراندوم برای «موضوعات بسیار مهم» می‌شود. او چندین بار به این مساله اشاره کرده است، از جمله می‌توان به صحبت‌های او در تاریخ اول دی ماه ۱۳۹۹ اشاره کرد که گفته بود:
«[با اینکه] این سازوکار آن در قانون اساسی خیلی پیچیده در نظر گرفته شده، این اصل ۵۹ به سادگی اجرا نمی‌شود ولی لااقل برای اینکه این اصل قانون اساسی است می‌شود بعد از چهل و چند سال یک بار در یک موضوع مهمی مثلا اجرا و پیاده کرد و میتواند خیلی مهم باشد در مواردی که حائز اهمیت است می‌شود از این اصل استفاده و بهره‌برداری کرد.»
علاوه بر این بارها منتقدان و مخالفان جمهوری اسلامی نیز به بارها خواستار برگزاری رفراندوم و همه‌پرسی برای تعیین تکلیف برخی امور، از جمله تغییر رژیم در ایران شده‌اند.
اما آیا در نظام جمهوری اسلامی امکان برگزاری رفراندوم یا همه‌پرسی وجود دارد؟ روند برگزاری رفراندوم چیست؟ سازوکار قانونی برگزاری رفراندوم یا همه‌پرسی چیست؟ آیا در عمل امکان برگزاری رفراندوم وجود دارد؟
«فکت‌نامه» در این گزارش می‌کوشد به برخی پرسش‌های متداول در خصوص همه‌پرسی پاسخ دهد.
در خصوص چه موضوعاتی می‌توان به همه‌پرسی رجوع کرد؟
همه‌پرسی طبق قانون اساسی دو کارکرد دارد:
۱- گرفتن رای آری یا نه از مردم در خصوص اصلاحات یا تغییرات قانون اساسی، (اصل ۱۷۷ قانون اساسی)
۲- اعمال وظایف قوه مقننه در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، (اصل ۵۹ قانون اساسی)، یا به عبارتی اصلاح یا تغییر قوانین عادی بسیار مهم.
پس هم برای تغییر اصلی از اصول قانون اساسی و هم برای تغییر قانون عادی، می‌توان به مردم مراجعه و مطابق نظر مردم قانونگذاری کرد.
همه‌پرسی چگونه انجام می‌شود؟
برای به جریان افتادن «همه‌پرسی» رهبری، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و رئیس جمهور، می‌توانند ایفای نقش کنند.
۱- فرمان همه پرسی توسط رهبر جمهوری اسلامی
مطابق بند ۳ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، فرمان همه‌پرسی جزو وظایف و اختیارات رهبر جمهوری اسلامی ایران است. پس از تشکیل هیات بازنگری قانون اساسی، هر اصلاحیه‌ای توسط این هیات، روی اصول قانون اساسی صورت گیرد، باید به تایید مقام رهبری و تصویب مردم از طریق همه‌پرسی برسد. این اختیار در قانون اساسی اول جمهوری اسلامی، در اختیار مقام رهبری نبود ولی با اصلاح قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ این اختیار به اصل ۱۱۰ اضافه شد. ضمن اینکه پس از تصویب طرح همه‌پرسی در مجلس شورای اسلامی نیز صدور فرمان همه‌پرسی در اختیار رهبر است.
۲- تقاضای دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی
مطابق اصل ۵۹ قانون اساسی، دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی می‌توانند با امضای طرح همه‌پرسی در خصوص هر مساله مهمی در حوزه مسائل اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، همه‌پرسی را تصویب کنند.
۳- پیشنهاد رئیس جمهوری و رای موافق دو سوم نمایندگان مجلس
علاوه بر رهبری و دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی، که طبق قانون اساسی می‌توانند مبتکر همه‌پرسی باشند، طبق ماده ۳۶ قانون «همه‌پرسی در جمهوری اسلامی ایران» مصوب سال ۱۳۶۸، رئیس جمهوری نیز میتواند پیشنهاد مراجعه به آراء عمومی را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند، اگر دو سوم نمایندگان مجلس شورای اسلامی با پیشنهاد رئیس جمهور موافقت کنند، و رهبری آن را تایید کند، همه‌پرسی به جریان می‌افتد. در واقع رئیس جمهور نه به حکم قانون اساسی، بلکه با استناد به قانون عادی میتواند تقاضای همه‌پرسی را مطرح کند.
در چه موارد نمی‌توان همه‌پرسی برگزار کرد؟
مطابق مفاد اصل ۱۷۷ قانون اساسی موارد زیر تغییر ناپذیر و امکان برگزاری همه‌پرسی در این خصوص ممکن نیست:
- اسلامی بودن نظام
- رعایت موازین اسلامی در امر قانونگذاری
- جمهوری بودن حکومت
- حکومت ولایت امر و امامت امت (اصل ولی فقیه)
- متکی بودن اداره امور کشور به آرای عمومی
- دین و مذهب رسمی کشور
در هر مساله‌ای غیر از موارد فوق طبق قانون اساسی و قانون همه‌پرسی در جمهوری اسلامی ایران ممکن است.
آیا تاکنون در ایران همه‌پرسی برگزار شده است؟
بله. در طول تاریخ معاصر ایران تا کنون پنج همه‌پرسی انجام شده است. اولین همه‌پرسی در سال ۱۳۳۲ توسط دولت مصدق برگزار و مردم رای به انحلال هفدهمین دوره مجلس شورای ملی دادند، آخرین بار نیز در سال ۱۳۶۸ مردم رای به تصویب اصلاحات قانون اساسی، مصوب شورای بازنگری قانون اساسی دادند. حذف نخست وزیری و افزودن قید «مطلقه» به عنوان ولایت فقیه، مهم‌ترین تغییرات قانون اساسی بود.
۱- تعطیلی هفدهمین دوره مجلس شورای ملی در دوران حکومت محمد مصدق به موجب رفراندم در سال ۱۳۳۲
۲- همه‌پرسی برای انقلاب سفید در سال ۱۳۴۱
۳- همه‌پرسی تاسیس نظام جمهوری اسلامی در ۱۲ فروردین ۱۳۵۸
۴- همه‌پرسی اولین قانون اساسی جمهوری اسلامی ۱۲ آذر ۱۳۵۸
۵- همه‌پرسی دومین قانون اساسی جمهوری اسلامی (نسخه اصلاح شده اولین قانون اساسی جمهوری اسلامی) در سال ۱۳۶۸
پروسه برگزاری همه‌پرسی چگونه است؟
مطابق قانون همه‌پرسی در جمهوری اسلامی ایران، پس از تصویب طرح همه‌پرسی توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی، دولت به عنوان مجری همه‌پرسی، مکلف است شرایط برگزاری همه‌پرسی را مهیا کند. همه‌پرسی با طرح یک یا چند سوال و با یک جواب «آری-نه» برگزار می‌شود. همه شهروندان بالای ۱۶ سال حق شرکت در همه پرسی را دارند.
همه پرسی زیر نظر شورای نگهبان و به صورت مکتوب، به صورت مستقیم و عمومی و با آرای مخفی طی یک روز مشخص برگزار می‌شود.
آموزش مردم و ارائه اطلاعات لازم در خصوص کم و کیف همه‌پرسی برعهده سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی است.
آیا رفراندوم یا همه‌پرسی در جمهوری اسلامی در عمل ممکن است؟
روی کاغذ بله، اما در عمل در صورت تمایل نداشتن رهبر جمهوری اسلامی، امکان برگزاری رفراندوم در جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد.
۱- سیاست‌های کلان نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، توسط رهبر ایران تعیین می‌شود (بند ۱ اصل ۱۱۰ قانون اساسی). بنابراین «مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی» مثل مسائل غیر مهم، باید مبتنی بر سیاست‌های کلان نظام باشد که توسط رهبر ابلاغ شده است. بنابراین مراجعه به آرای عمومی بلاموضوع است.
۲- مراجعه به آرای عمومی در مسایل بسیار مهم مندرج در اصل ۵۹ قانون اساسی، زمانی موضوعیت دارد که در مجلس شورای اسلامی میان نمایندگان اختلاف نظری باشد، یا میان قوای سه گانه اختلاف نظر جدی‌ای پیش آمده باشد، ولی مطابق بند ۷ و ۸ اصل ۱۱۰ قانون اساسی، حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سهگانه بر عهده مقام رهبری و حل معضلات نظام که از راه‌های عادی قابل حل نیست، توسط رهبر از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام صورت می‌گیرد، بنابراین در اینجا نیز مراجعه به آرای عمومی بلاموضوع شده است.
۳- مراجعه به آرای عمومی پس از بازنگری قانون اساسی نیز مورد دیگری است که در قانون اساسی پیش‌بینی شده ولی در بازنگری قانون اساسی و با افزودن کلمه مطلقه بر عنوان ولایت فقیه، عملا برای تغییر سیاست‌های کلان نظام، نیاز به بازنگری قانون اساسی باقی نمانده و با حکم رهبر جمهوری اسلامی ایران یا با رجوع به سیاست‌های کلان نظام مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام، می‌توان اصول قانون اساسی را نیز نقض کرد.
۴- شورای نگهبان نیز در مقام مفسر قانون اساسی و در عین حال ناظر استصوابی، یکی از پیچیدگی‌های رفراندوم در ایران است. این شورا در تفسیر اصل ۵۹ تصریح کرده که درخواست برگزاری همه‌پرسی باید مانند سایر مصوبات مجلس به تصویب شورای نگهبان برسد.
بنابراین اگر فرض کنیم بار درخواست رئیس‌جمهوری و تصویب دو سوم نمایندگان باز هم همه‌پرسی نیازمند تایید شورای نگهبان است که همه اعضای آن به طور مستقیم یا غیرمستقیم منصوب رهبر جمهوری اسلامی‌اند.
۴- طبق قانون اساسی، کلید همه‌پرسی در اختیار رهبر جمهوری اسلامی است. او برای صدور فرمان همه‌پرسی اختیار بدون شرط دارد، از سوی دیگر سازوکار قانونی به گونه‌ای تنظیم شده که در صورت مخالفت یا حتی عدم تمایل او امکان عملی برگزاری رفراندوم در ایران وجود ندارد.
رهبر جمهوری اسلامی میتواند از طریق ابزارهای قانونی و فراقانونی (اعمال نفوذ در نهادهای قانونی) روند هر نوع همه‌پرسی را مختل کند.
به همین دلیل است که برخی حقوق‌دان‌ها برگزاری همه‌پرسی را در حیطه «تصمیم‌گیری» رهبری می‌دانند.
نعمت احمدی، وکیل دادگستری نیز در تاریخ ۱۴ بهمن ۹۹ در گفت‌وگو با روزنامه «آرمان ملی» درباره موانع موجود در اجرای اصل ۵۹ قانون اساسی می‌گوید:
«ترکیب اصل ۵۹ قانون اساسی به شکلی است که به باور من امکان برگزاری -همه‌پرسی در آن- بعید به نظر می‌رسد. یکی از دلایلی که امکان برگزاری رفراندوم را به هاله‌ای از ابهام فرو برده به این دلیل است که موضوع مورد نظر رئیس‌جمهور برای رفراندوم باید به تایید دو‌سوم نمایندگان مجلس برسد و در صورت موافقت نمایندگان، این موضوع باید توسط مقام معظم رهبری مورد تصمیم‌گیری قرار گیرد و ایشان فرمان برگزاری همه‌پرسی را صادر کنند. موضوع دیگر اینکه اگر دو‌سوم نمایندگان درصدد تایید رفراندوم باشند، چرا قبلا موضوع را در مجلس بین یکدیگر حل و فصل نکرده‌اند. از سوی دیگر نتیجه برگزاری رفراندوم باید به تایید شورای نگهبان هم برسد و با توجه به این توضیحات، اصل ۵۹ قانون اساسی، برای اجرایی شدن دشوار است.»
جمع‌بندی
تا کنون گروه‌ها و شخصیت‌های سیاسی زیادی، خواستار برگزاری «رفراندوم» در ایران شده‌اند، از جمله حسن روحانی، رئیس‌جمهوری ایران بارها خواسته طبق اصل پنجاه و نهم قانون اساسی برای تعیین تکلیف «برخی موضوعات بسیار مهم» همه‌پرسی برگزار شود. آما آیا امکان برگزاری رفراندوم وجود دارد؟
حتی روی کاغذ هم سازوکار قانونی همه‌پرسی در ایران پیچیده است. طبق قانون اساسی صدور فرمان همه‌پرسی جزو اختیارات بدون شرط رهبری است. اما در اصل ۵۹ گفته شده درخواست همه‌پرسی باید به تصویب دو سوم نمایندگان برسد. در قانون همه‌پرسی مصوب سال ۱۳۶۸ نیز گفته شده « همه‌پرسی به پیشنهاد رئیس جمهور یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و تصویب حداقل دو سوم مجموع نمایندگان‌مجلس شورای اسلامی انجام خواهد شد»، اما شورای نگهبان که حق انحصاری تفسیر قانون اساسی را در اختیار دارد، بر این عقیده است که حتی مصوبه برگزاری همه‌پرسی نیز باید به تایید شورای نگهبان برسد.
با این اوصاف آیا رفراندوم یا همه‌پرسی در جمهوری اسلامی در عمل ممکن است؟ روی کاغذ بله، اما در عمل در صورت مخالفت یا حتی عدم تمایل رهبر جمهوری اسلامی امکان برگزاری رفراندوم در جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد. رهبر جمهوری اسلامی ابزارهای قانونی و فراقانونی (اعمال نفوذ در نهادهای قانونی) در اختیار دارد که میتواند روند هر نوع همه‌پرسی را مختل کند.