درباره «طرح جمعیت و تعالی خانواده» چه می دانیم؟

نمایندگان مجلس یازدهم در نشست علنی روز دوشنبه ۱۲ آبان ۱۳۹۹، با بررسی و تصویب طرح جمعیت و تعالی خانواده، مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی (تفویض صلاحیت وضع قوانین آزمایشی به کمیسیون‌ها)، موافقت کردند. با این حساب «طرح جمعیت و تعالی و خانواده» به جای اینکه در صحن علنی مجلس بررسی شود، در کمیسیون تخصصی بررسی و مصوبه کمیسیون به صورت آزمایشی، «برای مدت زمان مشخصی» به قانون تبدیل می‌شود.

اما «طرح جمعیت و تعالی خانواده» چیست؟ چرا تصویب آن به کمیسیون تخصصی واگذار شده است؟ دلیل تفویض اختیار نمایندگان به کمیسیون تخصصی چیست؟ آیا این یک فرایند قانونی است؟ چه موادی در این طرح وجود دارد؟ 

فکت نامه در این گزارش می‌کوشد به این پرسش‌ها پاسخ دهد.

سابقه این طرح چیست؟

این طرح سابقه‌ای نزدیک به ۸ سال سابقه دارد. پیش‌تر در دوره قبلی مجلس مطرح بوده، اما به سرانجام نرسیده است. 

هیات رئیسه مجلس یازدهم این طرح را، سه روز پس از تشکیل مجلس یازدهم در تاریخ ۱۱ خرداد ۱۳۹۹ اعلام وصول کرده است. این طرح پیش‌تر هم در دوره‌‌‌های گذشته در جریان بوده است. آن طور که در گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس (مورخ ۱۱ آبان ۱۳۹۹) نوشته شده، این طرح همان طرحی است که هفت سال پیش (۲۸ خرداد ۱۳۹۲) با هدف افزایش نرخ باروری به ۲/۵ درصد در سال ۱۴۰۴، در مجلس نهم اعلام وصول شد. 

طرح جمعیت و تعالی خانواده در مجلس دهم نیز مطرح شد ولی در این دوره نیز به سرانجام نرسید و در کمیسیون فرهنگی دست نخورده باقی ماند.

نمایندگان مجلس یازدهم برای سومین بار با اعمال اصلاحاتی، این طرح را در تاریخ ۱۱ خرداد ۱۳۹۹ یعنی تنها ۳ روز پس از آغاز به کار مجلس یازدهم، تقدیم هیات رئیسه کردند و هیات رئیسه آن را اعلام وصول کرد. اقدامی که نشان می داد اراده‌‌ای جدی برای به سرانجام رساندن فوری این طرح در میان نمایندگان مجلس یازدهم وجود دارد. 

هدف طرح چیست؟ 

بله، بر اساس متنی که در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده این طرح عینا همان طرح قدیمی است که نمایندگان مجلس یازدهم اصلاحات اندکی روی آن انجام داده‌اند. . هدف طرح بازگرداندن نرخ باروری به ۲/۵ فرزند است. یعنی اینکه هر زن ایرانی به طور متوسط ۲/۵ فرزند به دنیا بیاورد. 

بر اساس گزارش‌های مرکز آمار نرخ باروری در سال ۱۳۹۸ به ۱/۸ فرزند به ازای هر زن رسیده است. 

چرا این طرح در دوره‌های قبلی مجلس به جایی نرسید؟ 

در دوره‌های قبلی نمایندگان به دلیل مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی این طرح را کنار گذاشته‌اند. طبق این اصل نمایندگان برای طرح‌هایی که برای دولت بار مالی دارد حتما باید فکر تامین بودجه را هم کرده باشند. 

مرکز پژوهش‌های مجلس هفت سال یش در گزارش کارشناسی این طرح تاریخ انتشار آن ۲۸ خرداد ۱۳۹۲ است، مهم‌ترین نقطه ضعف آن را مشخص نبودن منابع مالی و مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی اعلام کرده بود. در این گزارش گفته شده بود که اجرای این قانون اعتباری بالغ بر ۷هزار میلیارد تومان نیاز دارد، در حالی که معلوم نیست این مبلغ چگونه و از کجا باید تامین شود. 

ارزش تورمی ۷ هزار میلیارد تومان در خرداد سال ۱۳۹۲(زمان انتشار گزارش مرکز پژوهش‌ها) بیش از ۲۶هزار میلیارد تومان امروز است که به نسبت حجم کل بودجه عمومی قابل ملاحظه است. 

مرکز پژوهش‌های مجلس البته تغییر موضوع داده است. هفته گذشته یک گزارش کارشناسی درباره این طرح منتشر کرده که بر خلاف گزارش‌های قبلی نگاه مثبتی به طرح و نحوه تصویب آن به صورت آزمایشی دارد. در این گزارش به چالش تامین منابع مالی برای اجرای طرحی که هزینه اجرای آن از چند ده هزار میلیارد تومان بیشتر است، اشاره‌ای نشده است. 

آیا در طرح جدید نمایندگان فکر تازه‌ای به حال تامین بودجه آن کرده‌اند؟‌

خیر. بر اساس متنی که در دسترس است نکته جدیدی به طرح سابق اضافه نشده است. در ماده ۳۴ طرح پیشنهادی گفته شده منابع مورد نیاز این طرح از طریق ۱۰ درصد مالیات سلامت، تعدیل یارانه‌ها به میزان ۱۰ درصد، افزایش ۱۰درصدی تعرفه واردات سیگار، نوشابه و لوازم آرایشی؛ و افزایش ۱۰ درصدی هزینه ارسال پیامک و… اشاره شده است. 

آیا در این طرح جلوگیری استفاده از وسایل جلوگیری از بارداری ممنوع و محدود شده؟

در این طرح صحبتی از ممنوعیت خرید و فروش و استفاده از وسایل جلوگیری از بارداری نشده، اما  عقیم‌سازی و ارائه رایگان و ارزان وسایل جلوگیری یا همان «اقلام تنظیم خانواده» ممنوع شده است. در تبصره ماده ۳۵ گفته شده: 

«هرگونه تسهیل جلوگیری از بارداری ممنوع است. عقیم‌سازی به جز در مواردی که بارداری برای فرد خطر جانی دارد، ممنوع است و اقلام تنظیم خانواده صرفا در موارد ضرورت مبتنی بر سلامت، به صورت ارزان یا رایگان در اختیار قرار خواهد گرفت.»

آیا تصویب طرح در کمیسیون،‌ اقدامی قانونی است؟

طبق اصل ۸۵ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ‎‎سمت‏ نمایندگی‏ قائم‏ به‏ شخص‏ است‏ و قابل‏ واگذاری‏ به‏ دیگری‏ نیست‏. بنابراین مجلس‏ نمی‌‏تواند اختیار قانون‌گذاری‏ را به‏ شخص‏ یا هیأتی‏ واگذار کند ولی‏ در موارد ضروری‏ می‌تواند اختیار وضع بعضی‏ از قوانین‏ را با رعایت‏ اصل‏ هفتاد و دوم،‏ به‏ کمیسیون‏‌های‏ داخلی‏ خود تفویض‏ کند. در این‏ صورت‏ این‏ قوانین‏ در مدتی‏ که‏ مجلس‏ تعیین‏ می‌کند به‏ صورت‏ آزمایشی‏ اجرا می‌شود و تصویب‏ نهایی‏ آنها با مجلس‏ خواهد بود.

بنابراین طبق قانون اساسی واگذاری حق رسیدگی به یک طرح به کمیسیونی تخصصی قانونی است ولی پرسش این است که آیا «طرح جمعیت و تعالی خانواده» امری ضروری است که به بررسی آن به کمیسیون تخصصی واگذار شده است؟ اگر ضروری بوده چرا مجلس شورای اسلامی در دو دوره گذشته این طرح را به رغم اعلام وصول، بررسی نکرده است؟ در پاسخ باید گفت مهم‌ترین دلیل اینکه طرح تاکنون به نتیجه نرسیده «بار مالی» آن است. در صورتی که این مشوق‌های مالی تصویب شود، دولت باید بار مالی آن را تامین کند. در واقع رویه‌ موجود اینگونه است که دولت، پیشنهادهایی را که بار مالی دارند، به صورت لایحه به مجلس تقدیم می‌کند. به همین دلیل در دو دوره گذشته این طرح پیشرفتی در مجلس نداشته است. 

اما استدلال موافقان تصویب این طرح در کمیسیون به جای بررسی آن در صحن علنی چیست؟ آنها بر یک نکته تاکید دارند: بررسی تک تک مواد این طرح به دلیل وجود پیشنهادهای متعدد نمایندگان زمان زیادی می‌برد. بنابراین آنها ترجیح می‌دهند با استناد به اصل ۸۵ قانون اساسی، این طرح در کمیسیونی تخصصی بررسی و تصویب شود. 

زهره الهیان نماینده تهران در این خصوص در صحن علنی مجلس می گوید

«بررسی پیشنهاد و اصلاحات مدنظر نمایندگان زمان بر خواهد بود از این رو بهتر است یک کمیسیون مشترک تشکیل شود و پس از تصویب طرح، قانون به صورت آزمایشی ۵ سال مورد اجرا قرار گیرد.» 

ولی واقعیت این است که دلیل تصویب‌نشدن این طرح در دوره‌های گذشته مجلس شورای اسلامی، وجود پیشنهادهای متعدد نمایندگان و وقت‌گیر بودن آن نبوده است بلکه داشتن بار مالی و نداشتن محلی مشخص برای تامین بودجه این طرح، مانع از تصویب آن در مجالس گذشته شده است. 

جلال محمودزاده، نماینده مهاباد، در صحن علنی مجلس در این خصوص اعلام می‌کند: 

«شرایط کنونی زیرساخت‌ها و شرایط اقتصادی و اجتماعی جامعه برای اجرای این مسئله مهیا نیست، جوانان امروز شغل ندارند و برای تامین امکانات آموزشی، ورزشی، بهداشتی، رفاهی و فرهنگی، درآمد سرانه و تامین مسکن مشکل دارند. حال اگر هر خانواده دو یا سه فرزند به دنیا بیاورد چه کسی می‌خواهد پاسخگوی معیشت، شغل و درآمد آنها باشد؟»

کدام کمیسیون این طرح را بررسی می‌کند؟

تا کنون، کمیسیون اصلی بررسی کننده «طرح جمعیت و تعالی خانواده» کمیسیون فرهنگی بوده است. همچنین کمیسیون‌های اجتماعی، اقتصادی و برنامه و بودجه نیز به عنوان کمیسیون‌های فرعی، این طرح را بررسی کرده‌اند. این در حالیست که گفته می‌شود در تصویب این طرح، برای اجرای اصل ۸۵ قانون اساسی، کمیسیونی مشترک از نمایندگان چند کمیسیون تشکیل خواهد شد. 

احمد امیرآبادی نماینده قم و عضو هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی در این خصوص گفته: «کمیسیون مشترکی متشکل از نمایندگان کمیسیون‌های فرهنگی، بهداشت، اجتماعی، بودجه، اقتصادی، کشاورزی، عمران و امنیت ملی به منظور رسیدگی به این طرح بر اساس اصل ۸۵ تشکیل خواهد شد.» ملاک تصویب پیشنهادها در کمیسیون ویژه، رای مثبت دو سوم نمایندگان کمیسیون است. 

آیا مصوبه‌های آزمایشی باید در شورای نگهبان هم تایید شود؟

بله. همانطور که در اصل ۸۵ قانون اساسی تاکید شده، شورای نگهبان باید طبق اصل ۷۲ قانون اساسی، مصوبه‌های کمیسیون را نیز تایید کند؛ هر چند قانون تصویب‌شده در کمیسیون، موقتی باشد.

روال قانونی به این صورت است که مصوبه کمیسیون، مثل بقیه مصوبه‌هایی که در صحن علنی تصویب می‌شود، به شورای نگهبان می‌رود و چنانچه شورای نگهبان مصوبه را مخالف قانون اساسی و شرع نداند، آن را تایید می‌کند.

جلال محمودزاده نماینده مهاباد در جریان تصویب واگذاری این طرح به کمیسیون، پیش‌بینی کرد که شورای نگهبان به دلیل داشتن بار مالی این طرح، چنین مصوبه‌ای را رد می‌کند. 

آیا چنین رویه‌ای برای تصویب یک قانون، سابقه داشته است؟

بله، در ادوار گذشته مجلس  شورای اسلامی، تصویب برخی قوانین به صورت آزمایشی به کمیسیون‌ها واگذار شده است. مثلا قانون مجازات اسلامی مصوبه کمیسیون حقوقی و قضایی برای پنج سال به صورت آزمایشی تصویب شد. در جدیدترین مورد، با حکم حکومتی رهبر ایران و در پی نامه‌نگاری و کسب اجازه علی لاریجانی از او، مجلس دهم تصویب بودجه سال ۱۳۹۹ را به دلیل شیوع ویروس کرونا و تعطیلی مجلس به کمیسیون تلفیق بودجه واگذار کرد. بر این اساس، قانون بودجه سال ۱۳۹۹ با نظر این کمیسیون تصویب و اجرایی شد.

آیا متن طرح منتشر شده است؟ 

بله، متن طرح و اصلاحاتی که به صورت دست نویس توسط نمایندگان مجلس یازدهم روی آن اعمال شده در دسترس است. محورهای اصلی و موارد مهم طرح به شرح زیر است:‌ 

۱- کاهش سن ازدواج از طریق:

  • اضافه شدن مبحث جمعیت و خانواده به کتب درسی مدارس
  • اضافه شدن درس اجباری دانش خانواده و جمعیت به تمامی رشته‌های دانشگاهی وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
  • حذف کلیه عناوین درسی مربوط به کنترل جمعیت از رشته‌های دانشگاهی
  • تکلیف دستگاه‌های فرهنگی و رسانه‌ای در تبلیغ خانواده پرجمعیت و تاکید بر نقش مادری-همسری زنان و مقابله با آثار فرهنگی ضد جمعیت
  • تبلیغ ازدواج آسان و ضد ارزش خواندن طلاق
  • ارتقای سطح آگاهی روزنامه‌نگاران، فیلم‌سازان و هنرمندان در خصوص مزیت‌های افزایش جمعیت
  • اختصاص ۱۰درصد کل بودجه‌های تحقیقاتی کشور به پژوهش‌های مرتبط با جمعیت و خانواده
  • اختصاص نیم درصد کل بودجه وزارت علوم و بهداشت و کلیه مراکز آموزشی به تامین خوابگاه دانشجویان متاهل
  • الزام بانک‌ها به پرداخت تسهیلات لازم جهت ساخت خوابگاه‌های متاهلی
  • افزایش دو برابری میزان وام دانشجویان متاهل و افزایش سه برابری وام دانشجویان متاهل صاحب فرزند از صندوق رفاه دانشجویان
  • اولویت واگذاری خوابگاه به دانشجویان متاهل عضو بنیاد نخبگان
  • الزام وزارت راه و شهرسازی به تامین زمین ساخت خوابگاه‌های متاهلی
  • الزام دولت به تامین خوابگاه طلاب متاهل
  • الزام دولت به اعطای هدیه ازدواج به زوج‌هایی که در سنین پیش از ۲۰ سال ازدواج می کنند با اولویت استان‌هایی که میانگین سن ازدواج آنها ۲۴ سال است
  • اولویت استخدام با شرایط برابر در دستگاه‌های دولتی با مردان متاهل صاحب فرزند، مردان متاهل، زنان سرپرست خانوار، زنان مجرد سرپرست اعضای خانواده است.
  • کسر خدمت نظام وظیفه سربازان متاهل، افزایش دو برابری کمک هزینه مسکن سربازان متاهل با اولویت قرار دادن سربازان متاهل صاحب فرزند

۲- کاهش میزان طلاق از طریق:

  • آسیب‌شناسی قضایی و اجتماعی دلایل طلاق توسط قوه قضاییه و شورای عالی اجتماعی کشور
  • ارائه خدمات حقوقی به خانواده‌ها
  • نظارت فنی بر عملکرد مراکز مشاور خانواده توسط قوه قضاییه
  • اعطای تشویقی به مراکز حل اختلاف که دعاوی آن به صلح ختم می‌شود
  • به کارگیری پلیس متاهل، آموزش دیده توسط نیروی انتظامی در دعاوی خانوادگی
  • تجهیز آزمایشگاه‌های مرتبط با سلامت خانواده جهت شناسایی موارد ابتلا به اعتیاد صنعتی و غیرصنعتی توسط وزارت بهداشت

۳- حمایت از فرزندآوری از طریق

  • اعطای ۹ ماه مرخصی زایمان با تمام حقوق و مزایا به کارکنان
  • تضمین امنیت شغلی مادران و ممنوعیت تغییر شغل آنها در دوره بارداری و زایمان
  • الزام وزارت علوم و بهداشت به موافقت با انتقال دانشجویان باردار به نزدیک‌ترین واحد آموزشی نزدیک محل سکونت
  • الزام مراکز آموزش عالی به افزایش حداکثر سن جذب هیات علمی به مدت دو سال برای هر فرزند
  • الزام مراکز آموزش عالی به موافقت با مرخصی دو ساله زنان عضو هیات علمی به ازای تولد هر فرزند با پرداخت حق بیمه
  • الزام دولت به تامین بیمه درمان زنان تا سه سال پس از زایمان و تامین بیمه درمان کودکان تا ۹ سالگی
  • الزام دولت به تامین سبد تغذیه رایگان ماهانه زنان تحت پوشش به مدت ۳ سال از دوره بارداری
  • الزام وزارت تعاون به تامین سبد تغذیه رایگان ماهانه خانواده‌های مستحقی که تحت پوشش نیستند
  • الزام دولت به پرداخت وام فرزند به مادران در ازای تولد هر فرزند
  • الزام بانک‌ها به اعطای وام قرض الحسنه به میزان ۵۰ میلیون ریال برای فرزند اول، ۱۰۰ میلیون ریال برای فرزند دوم و ۱۵۰ میلیون ریال برای فرزند سوم و بیشتر با بازپرداخت دو ساله
  • الزام دولت به اعطای حق فرزند به کارکنان صاحب فرزند دوم و بیشتر
  • تغییر فرد به واحد در محاسبه مالیات مشاغل برای کارکنان صاحب فرزند سوم و بیشتر
  • اعطای تسهیلات مسکن برای زوجین با تحصیلات دانشگاهی دارای سه فرزند و بیشتر
  • اعطای زمین بزرگ (حداقل ۵۰۰ متر) و وام ساخت برای ساخت خانه نسلی جهت سکونت خانواده‌های بزرگ با پدر و مادربزرگ
  • الزام وزارت بهداشت به بررسی علل ناباروری زوجینی که بیش از دو سال از ازدواج آنها می‌گذرد با ارائه خدمات ناباروری
  • اعطای بورسیه به دانشجویان رشته ناباروری
  • تبلیغ زایمان طبیعی برای پیشگیری از عوارض سزارین برای زایمان بیش از چهار بار
  • حذف کارانه مراکز زایمان که بیش از نرم جهانی سزارین می‌کنند
  • کاهش هزینه‌های روحی، روانی و اقتصادی دوران بارداری
  • تغییر و اصلاح مبلمان شهری برای استفاده نوزادان، کودکان و مادران
  • ارائه کارت حمل و نقل عمومی رایگان برای مادران صاحب بیش از سه فرزند
  • ارائه کارت نیم بها جهت استفاده از خدمات گردشگری برای خانواده‌های بیش از سه فرزند
  • بزرگداشت کلیه کارکنانی که بیش از چهار فرزند دارند در روز ملی جمعیت
  • ارائه برنامه کاهش سقط جنین
  • کاهش میانگین طول مدت تولد فرزند اول با تاریخ ازدواج

۴- تشکیل ستاد جمعیت و تعالی خانواده