آیا ارجاع لایحه بودجه به شورای نگهبان بدون مصوبه مجلس، قانونی است؟
آیت‌الله علی خامنه‌ای رهبر جمهوری اسلامی ایران، روز ۱۳ اسفند ۱۳۹۸ با پیشنهاد علی لاریجانی رئیس مجلس شورای اسلامی مبنی بر تمدید دوره سرپرستی، سرپرست وزارت جهاد کشاورزی و پذیرش مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه سال ۱۳۹۹ به عنوان مصوبه مجلس و ارجاع آن به شورای نگهبان برای تکمیل پروسه تصویب لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ موافقت کرد.
در نامه روز ۱۲ اسفند ۱۳۹۸ علی لاریجانی به رهبر جمهوری اسلامی آمده:
«راهی که باقی مانده این است که گزارش کمیسیون تلفیق به عنوان قانون بودجه سال آینده به شورای محترم نگهبان جهت بررسی ارسال شود و اصلاحات آن شورای محترم از نظر انطباق با قانون اساسی و شرع نیز از طریق کمیسیون تلفیق صورت پذیرد و پس از تایید شورای محترم نگهبان به دولت ابلاغ شود. لیکن این امر با توجه به شرایط کشور منوط به اذن رهبری معظم خواهد بود.»
علی لاریجانی در این نامه توضیح داده که دو راه دیگر یعنی تصویب بودجه ۲ یا ۳ دوازدهم یا توسل به اصل ۸۵ و تفویض اختیار وضع قانون توسط هیات رئیسه مجلس به کمیسیون تخصصی، هر دو نیازمند تشکیل جلسه رسمی است. بنابراین با توجه به مصوبه ستاد ملی مبارزه با کرونا که با نظر شورای عالی امنیت ملی تشکیل شده، اجتماعات از جمله تشکیل جلسه مجلس غیرقانونی است و چنین امکانی برای مجلس وجود ندارد.
آیا اخذ اجازه از رهبری برای جایگزینی مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه به جای مصوبه مجلس، مبنای حقوقی و قانونی دارد؟ آیا این اتفاق مسبوق به سابقه است؟ از چه زمانی تصویب قانون بودجه به مجلس واگذار شد؟ فکت نامه در این گزارش می‌کوشد به این پرسش ها پاسخ دهد.
مبانی حقوقی و قانونی تصمیم رهبر جمهوری اسلامی ایران
پیش از ورود به پاسخ رهبر جمهوری اسلامی به نامه علی لاریجانی و موافقت با ارجاع مصوبه کمیسیون تلفیق به شورای نگهبان، لازم است آنچه در جریان بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ اتفاق افتاده مرور شود:
رد کلیات لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ و توسل به حکم رهبری برای تصویب لایحه
نمایندگان مجلس روز دوشنبه ۵ اسفند ۹۸ در صحن علنی مجلس بررسی کلیات بودجه سال ۱۳۹۹ را آغاز و پس از بحث و تبادل نظر، به کلیات آن رای منفی دادند. در واقع بودجه سال ۱۳۹۹ را رد کردند. مطابق تبصره ۳ ماده ۱۸۶ قانون آیین نامه داخلی مجلس، «کمیسیون موظف است گزارش خود را ارائه کند و گزارش مسکوت ماندن از کمیسیون تلفیق پذیرفته نیست، چنانچه گزارش کمیسیون مبنی بر رد کلیات لایحه باشد، و در مجلس نیز کلیات لایحه بودجه به تصویب نرسد، مراتب به دولت اعلام می‌شود تا حداکثر ظرف مدت ۲ هفته لایحه را اصلاح و به مجلس ارائه کنند و اگر کلیات لایحه بودجه به تصویب مجلس برسد، به کمیسیون تلفیق اعاده می‌شود تا ظرف مدت ۱۵ روز گزارش جدید را به مجلس تقدیم کند.» روشن است که وقتی کلیات لایحه‌ای در صحن علنی مجلس بررسی و رد می‌شود، باید به دولت بازگردد. فارغ از اینکه کمیسیون آن را تایید یا رد کرده باشد. اساسا روال این است که اگر کلیات طرح یا لایحه‌ای در صحن رد شود از دستور کار خارج می‌شود و تفاوت نمی‌کند کمیسیون چه نظری داشته باشد، چرا که نظر صحن بر نظر کمیسیون ارجحیت دارد.
علی لاریجانی روز ۶ اسفند در ضرورت بازگشت لایحه به دولت تشکیک کرد و گفت:
«طبق تبصره ۳ ماده ۱۸۲ آیین نامه داخلی مجلس اگر کمیسیون تلفیق بودجه را رد و در نهایت صحن علنی مجلس هم به آن رای مخالف دهد لایحه باید به دولت بازگردد اما درباره این حالت که کمیسیون تلفیق، لایحه بودجه را تصویب اما در جلسه صحن، نمایندگان آن را رد کند آیین نامه داخلی مجلس سکوت دارد. لذا در بررسی که در هیات رئیسه مجلس و همچنین صحن مجلس انجام شد به این نتیجه رسیدیم که لایحه پس از رد در صحن به کمیسیون تلفیق بازگشته و پس از اصلاح به صحن مجلس ارسال شود.»
روشن بود که علی لاریجانی به دنبال یافتن راه حلی برای تصویب سریعتر لایحه بودجه است چرا که اگر لایحه به دولت باز می‌گشت، دولت باید ظرف دو هفته ایرادات را برطرف و مجدد لایحه را به مجلس ارسال می‌کرد. مجلس نیز بعد از اعلام وصول لایحه، باید آن را به کمیسیون تلفیق ارسال می‌کرد. این کمیسیون نیز دو هفته فرصت بررسی داشت، حال آنکه کمتر از یک ماه با آغاز سال ۱۳۹۹ باقی مانده و چنین پروسه‌ای زمان زیادی از دولت و مجلس می‌گرفت و بودجه به موقع نمی‌رسید. از این رو لاریجانی کوشید با بازگرداندن لایحه به کمیسیون تلفیق، مسیر را کوتاه کند. علی لاریجانی البته در نامه‌ای که به رهبر ایران ارسال کرد فاش ساخت که ارجاع لایحه رد شده بودجه سال ۹۹ با تصمیم هیات رئیسه به کمیسیون تلفیق ارجاع نشده، بلکه با اذن شفاهی رهبری و با استناد به اصل ۱۸۵ قانون اساسی که این اجازه را می‌دهد تا کمیسیون لایحه‌ای را به ازای مجلس بررسی و قانونی را به طور آزمایشی تصویب کند، ارجاع داده است. علی لاریجانی در این نامه نوشته: «با توجه به اذن شفاهی رهبری معظم در مورد استفاده از اصل ۸۵ هیات رئیسه به کمیسیون تلفیق دستور بررسی را داد و روز گذشته کمیسیون نتیجه بررسی خود را ارائه نمود. لذا چنانچه حضرتعالی اجازه فرمایید بودجه مصوب کمیسیون تلفیق به شورای محترم نگهبان ارسال و پس از تامین نظر آن شورا توسط کمیسیون تلفیق، جهت اجرا به دولت ابلاغ گردد تا کشور دچار خلاء قانونی بودجه در سال ۹۹ نگردد.»
آیا رهبری مجاز به دور زدن قانون برای حل مشکلات حقوقی است؟
صورت مساله این است:
- مجلس به دلیل خطر ابتلای نمایندگان به ویروس کرونا با حکم ستاد مبارزه با کرونا، تعطیل است.
- کلیات قانون بودجه سال ۱۳۹۹ توسط نمایندگان مجلس رد شده است و یک ماه تا شروع سال جدید بیشتر باقی نمانده است.
- بازگشت لایحه به دولت و انجام پروسه قانونی زمانبر و دولت برای شروع سال نو با چالش بودجه روبرو می‌شود.
- هر دو راه قانونی، یعنی تقاضا از دولت برای ارائه لایحه بودجه سال ۹۹ به صورت دو-دوازدهم و با قید ۲ فوریت یا ارجاع لایحه به کمیسیون تلفیق و متوسل شدن به اصل ۸۵ قانون اساسی و تصویب آزمایشی قانون بودجه توسط این کمیسیون، نیازمند تشکیل جلسه علنی و اخذ رای مثبت نمایندگان است و از آنجا که تشکیل جلسه رسمی مغایر مصوبه ستاد مبارزه با کرونا است و می‌تواند جان نمایندگان یا پرسنل مجلس را به خطر اندازد، کار گره خورده به نظر می‌رسد.
پس تکلیف چیست؟ آیا کشور می‌تواند بدون بودجه بماند؟
هیچ کجای قانون اساسی به رهبری اجازه نداده است تا در صورت تعطیلی مجلس، راسا به جای نمایندگان مجلس تصمیم بگیرد. اصل ۵۷ تصریح دارد که قوای سه گانه زیر نظر ولی فقیه و مستقل از هم عمل می‌کنند ولی مجوزی به ولی فقیه برای تعطیل کردن وظایف آن‌ها یا اتخاذ تصمیم به جای آن‌ها نداده است. قانون اساسی برای گره گشایی از معضلات نظام که به طور عادی قابل حل نیست در بند اصل ۱۱۰ قانون اساسی پیش‌بینی کرده که رهبری می‌تواند از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام گره را باز کند. یعنی حل مشکلاتی که به صورت عادی به نظر قابل حل نمی‌رسد نیز با نظر شخص رهبری قابل حل نیست بلکه مجمع تشخیص مصلحت نظام باید راه حلی ارائه کند.
پس روشن است که ورود رهبری به چنین مساله‌ای و صدور مجوز ارسال مصوبه کمیسیون تلفیق بودجه به شورای نگهبان فاقد هرگونه مبنای قانونی است. حتی اگر فرض کنیم که این شرایط، ویژه و خاص بوده که حتی تشکیل جلسات مجمع نیز ممکن نیست، باز راه حل قانونی وجود داشته است. در تبصره باب اول قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آمده: «در مواقع اضطراری که اجتماع و تشکیل جلسات در محل رسمی ممکن نباشد، محل جدید تشکیل جلسات باید رسماً از طرف هیأت‌رئیسه به اطلاع نمایندگان برسد.» هیات رئیسه مجلس اگر بنا داشت جلسه را به‌صورت امن و با رعایت نکات بهداشتی تشکیل دهد می‌توانست در این وضعیت خاص و با استناد به این تبصره، محل تشکیل جلسه را «آنلاین» اعلام کند و در اتاقی مجازی بدون نیاز به زیرساخت خاصی و با استفاده از پلتفروم های موجود، جلسه را تشکیل دهد و از نمایندگان کسب اجازه کند.
بنابراین اگر اراده بر «حاکمیت قانون» و التزام به قانون اساسی بود، هیات رئیسه مجلس نیازی به توسل به رهبر و استفاده از قدرت فراقانونی او برای حل مساله نبود. ضمن اینکه هنوز همین مشکل عدم امکان تشکیل اجتماعات که مستند به آن مجلس را تعطیل کردند، متوجه شورای نگهبان نیز هست. خصوصا اینکه حضور برخی از اعضای شورای نگهبان به دلیل کهولت سن و احتمال آلوده شدن به این ویروس با ریسک بالا همراه خواهد بود و شورای نگهبان نیز احتمالا مجبور است لایحه بودجه را به طور غیابی بررسی کند یا آن‌ها نیز با توسل به حکم رهبری، لایحه را بلااشکال تصور و به مهر تایید ممهور کنند.
آیا چنین کاری مسبوق به سابقه است؟
در همین نظام جمهوری اسلامی، اتخاذ چنین تصمیماتی سابقه داشته است. در آبان سال ۱۳۹۸ شورای هماهنگی سران قوا که با دستور رهبری تشکیل شده، بدون داشتن مبنای قانونی، تصمیم به افزایش ناگهانی قیمت بنزین گرفت بی توجه به این واقعیت که چند ماه پیش نمایندگان مجلس دهم با افزایش قیمت بنزین مخالفت کرده بودند. بنابراین بی‌اعتنایی به مجلس شورای اسلامی با توسل به قدرت فراقانونی رهبری، امری مسبوق به سابقه است.
در زمان آیت الله خمینی نیز اتخاذ تصمیم بر مبنای رای و نظر شخص آیت الله خمینی امری متداول بوده به طوری که آیت الله خمینی با پایان جنگ و پیش از فوت می‌گوید: «... ان شاءاللّه تصمیم دارم در تمام زمینه ها وضع به صورتی درآید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنیم. آنچه در این سال‌ها انجام گرفته است در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام و اسلام اقتضا می‌کرد تا گره‌های کور قانونی سریعاً به نفع مردم و اسلام بازگردد...» یعنی بنیانگذار انقلاب اسلامی دلیل عدم رعایت مفاد قانون را، شرایط جنگی کشور و ضرورت اتخاذ تصمیم‌ها براساس مصالح نظام و اسلام دانسته و تایید کرده که نقض قانون در این مقطع صورت می‌گرفته است.
آخرین بار که نفر اول کشور بودجه را تعیین کرد چه زمانی بود؟
واگذاری اختیار تدوین بودجه به نهاد پارلمان و خلع ید شاه از تعیین بودجه کشور به دوره محمد علی شاه از سلسله قاجاریه و انقلاب مشروطه باز می‌گردد. از سال ۱۲۸۵ که قانون اساسی مشروطیت تصویب و مجلس متصدی تعیین بودجه کشور شد، تا به امروز همواره تصویب بودجه سالیانه از کانال مجلس عبور کرده است.
اولین قانون بودجه در سال ۱۲۸۵ و مستند به بندهای ۱۸ و ۲۰ قانون اساسی، توسط مجلس شورای ملی تصویب شد و به رویه‌ای در نظام بودجه نویسی ایران درآمد. بعدها با افزوده شدن درآمدهای نفتی به قانون بودجه و تشکیل سازمان برنامه و بودجه، اشکال بودجه‌ریزی تغییر کرد ولی تنها پایه ثابت و غیرقابل تغییر بودجه، تصویب آن توسط مجلس شورای ملی و بعدها مجلس شورای اسلامی بود. اصل ۱۸ قانون اساسی مشروطه تصریح داشت: «تسویه امور مالیه جرح و تعدیل بودجه تغییر در وضع مالیات‌‌ها و رد و قبول عوارض و فروعات همچنان ممیزی‌های جدیده که از طرف دولت اقدام خواهد شد به تصویب مجلس خواهند بود.» یعنی سپردن وظیفه تصویب قانون بودجه به مجلس، امر جدیدی نیست و از ابتدای انقلاب مشروطیت این اختیار از شاه سلب و به مجلس سپرده شده است.
احتمالا بودجه سال ۱۳۹۹ را باید تنها قانون بودجه ۱۰۰ سال اخیر بدانیم که نه تنها از صحن مجلس عبور نکرده، بلکه اکثریت نمایندگان مجلس دهم شورای اسلامی با کلیات آن مخالفت کرده‌اند. یعنی بعد از محمد علی شاه قاجار که پیش از تصویب اولین قانون بودجه مدون در سال ۱۲۸۵، اختیار تام و تمام در دخل و تصرف در بودجه ایران را داشت، ظاهرا این اولین بار است که بودجه سالانه کشور نه با رای نمایندگان مجلس بلکه با حکم حکومتی مقام اول کشور، تایید و می‌رود تا به مرحله اجرا درآید.